【福利发布】关注本号，私信发送“财政”，就可以获得《政信知识大全2025抢鲜版—财政篇》，全文4万字！涵盖财政预算、化债、隐性债务监管全体系知识！欢迎后台联系洽询免费获得，及学习七公片区开发率先推出的7.5小时的2024年版：《PPP之后时代·新机制下的基建融资城中村改造和片区开发技术》资料。

　　专项借款和土储专项债都只是类似“引导基金”类型的资金，不仅规模寥寥无几，而且存在政府承担支出责任和市场风险的副作用。

　　专项债用于城中村水电气热配套设施改造的情形，不是具有土地一级开发意义的真正城中村改造。

　　只有社会资本投资参与的城中村改造, 才是真正具有基建融资意义的城中村改造。

　　没有社会资本投资参与的城中村改造，也是城中村改造；但就像老旧小区改造、管网改造一样，没有基建融资意义。

　　由于，表面上看起来，官宣文件没提供更清晰明确的定义，民间开始流传了对城中村概念，一些盲人摸象的理解，或者是对地方情况的拼凑。

　　例如，把城中村改造，单纯地理解为对村民的回迁安置房建设；把城中村，理解为因征地而失去耕种基础的农村村落，失去土地仍以村庄为单位聚集形成的居民区等等。

　　这些特征，确实是很多城中村和城中村改造所具备的，但不能以此作为定义，不能认为不符合这些特征的，就不是城中村，不是城中村改造。难道，不建回迁房，就不搞城中村改造了么？没有失去耕地，或者城市中农村存在耕地的，就不应该搞城中村改造了么？

　　城中村改造不是全新的政策，从本世纪初到2015年前，已经做了长达15年、高达数百万亿的城中村改造。

　　当前民间对城中村改造政策的多重误解，根本原因是：上一次城中村改造的时候，没有参加。现在活跃在基建融资领域的，大多是2014年以后参与进来的，没有经历过10-20年前的城中村改造，只好在近十年里寻找相似模式，所以造成了很多误解。

　　由于在过去实践当中的政策导向，在正常的情况下，阻止金融机构对土地一级开发的征拆用途提供融资，所以，在现在的实操当中，银行业以及一些咨询等中介机构，想当然地认为，只有城中村的水电气热停车场建设，才是城中村改造；想当然地认为，只有国家批准的城中村改造专项借款，才是城中村改造。

　　这种误解，导致除了国家给予的专项借款、水电气热配套、极少数低效用地再开发等之外，商业银行急需进一步的金融创新，否则是没什么事情可做的。

　　金融机构在轰轰烈烈的第一轮城中村改造中，不仅提供了数以百万亿的资金支持，更重要的是提供了实施城中村改造交易结构的技术指引，那个时期，大多数城中村改造的项目融资方案，都是在金融机构的指导下完成的，七公也是在那个时期，开始了做小学生的政信工作经历。

　　在2014年之后近十年的PPP时代，金融机构逐渐开始失去了其基础设施建设融资领域技术领先的绝对指引者地位，其他咨询机构在方案编制领域呈现诸侯混战的局面，但也逐渐形成了相对来说比较稳定的原管理库PPP项目实施方案框架。

　　在2023年末进入PPP之后时代的新机制下，金融机构应当将技术创新的努力，应用于《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中所指出的“多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源，……积极创新改造模式，鼓励和支持民间资本参与”上来，真正地推动城中村改造的普适版本，真正地践行国家城中村改造政策的百年大计。

　　七公片区开发公众号，从2022年开始推动和实践片区开发的分层剥离融资方法。让片区开发变成简单技术，我们从始至终在努力。

　　2023年7月28日，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造部署电视电话会议在北京召开，《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，对工作进行了系统部署。

　　会议部署的城中村改造有三种方式：采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，……从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。

　　2.整治提升模式一般不具备财政盈利性，属于单纯的财政支出行为，从经济上的投资收益角度来说，数值是负的；

　　由于拆整结合的收益性不确定正负，因此，我们在文中不讨论拆整结合的分类方式，假定所有的城中村改造项目，要么是拆除新建的，要么是整治提升的；或者，将盈利的拆整结合纳入拆除新建，而将亏损的拆整结合纳入整治提升。

　　虽然，从城中村改造本身来讲，理论上确实存在三种方式，但在现实中，当财政资金不足，希望能够通过基建融资方式弥补而实现投资的情况下，则只能选择拆除新建类型。

　　整治提升类，或者拆整结合中的整治提升部分，与老旧小区改造基本相似，不能起到增加财政收益或者增加市场收益的作用，属于应由财政资金负担的内容，也无法通过市场化方式来进行融资，只可以通过专项债等举债模式，解决其中的一些小额需求。

　　忽略城中村改造中土地升值重要意义的错误观念，其副作用之一，是幻想除了进行土地一级开发拆建以外的所谓市场化改造模式。

　　任何市场化收益，都不可能覆盖城中村改造所需的基础设施建设投入，我们在实践中考察的所有所谓市场化收入的基建融资项目，都暗含一个固定回报兜底承诺，都是违规举债项目。

　　本轮城中村改造政策，不可能再走过去的“虚构市场化收入+兜底承诺”的隐性债务老路了。

　　所有城中村改造的核心内容，都是土地一级开发，而土地一级开发的储备和交易这两个环节，是4号文明文禁止委托给任何社会资本的独占性职能，也不能委托给平台公司。

　　城中村改造，只能由地方政府主导，不要幻想社会资本主导，也不有几率存在地方政府与社会资本混合主导的情形。

　　当我们讨论城中村改造的资产金额来源时，默认的对象是地方部门(包括城投平台公司)和社会资本投资人获得外部资金的来源。

　　例如，我们不讨论财政资金，也不讨论居民个人为了所在城中村改造，比如修缮小区甬道栏杆而投入的散碎银两；

　　同样的，我们也不讨论PSL，因为它是一种货币政策工具，它不是地方部门和社会资本投资人能够寻求跨过银行并直接获得资金的来源。

　　如果连PSL都列入城中村改造资产金额来源，那同样会追溯到居民存款、印钞厂、产玉米的农田和含铁矿的矿山，或者俄罗斯打乌克兰，——无论是理论研究，还是指导实操，这些都没有意义。

　　按照城中村改造资金渠道和还款来源，我们把它分为指令性资金、营利性资金和配套性资金。

　　指令性资金是指国家部委审批各地城中村改造计划，按照额度分配给予的资金支持，主要方式是城中村改造专项借款。

　　专项借款能够适用于征拆等土地一级开发独有的资金用途。专项借款的还款来源是预期土地出让收入。

　　注：这里，我们假定，国家指令性计划的城中村改造资金，都是投向土地出让收入能够覆盖的拆除新建项目的，尽管在现实中，存在一定的监管盲区，就像专项债的真实收入情况一样，监管部门很难有时间去真实考核每一笔资金是否确实按照市场化原则去投入了，而且也会按照市场化原则得到产出了。

　　营利性资金是指，社会资本根据营利性原则投入的城中村改造资金。营利性资产金额的投入城中村改造的收入来源是财费，财费的必须保障，是城中村改造项目范围地块的预期土地出让收入。

　　配套性资金不是用于城中村改造建设本身的资金，而是用于城中村改造配套设施建设的资金。

　　配套性资金能采用政府投资的方式，也可以被视为市场化项目，考虑依靠使用者付费收入融资。

　　举个栗子，比如说，我们之前在说消灭日本鬼子的时候，默认日本鬼子是指日本军队官兵的，不是指针对随军配套的家属的。

　　当然你要是说，我连家属也要消灭，消灭了日本鬼子的老婆孩子以后，日本鬼子一伤心可能就会撤退或者投降了，那是另外一回事儿，如果你非要这么说，我们也不反驳。

　　从技术角度来说，城中村改造所需要的主要不是水电气热公用事业，大部分城中村的公用配套设施，比起农村来说，还是相对完善的，城中村改造所需要地方解决的，主要还是城中村土地的征拆资金。

　　建设水电气热，有可能对城中村改造具有辅助作用，但另一方面，也有一定的可能推动城中村地块拆迁成本提高，对于城中村改造总体方向来说，能起到的作用是不确定的。

　　而且，征拆问题解决了，人产城融合目标在望的时候，公用事业部门自己会去的，不用我们操心。

　　同样的，拆整结合的方式对于资产金额来源没什么判断意义，我们按照收益情况把它划归为另外的两种。收益为正的，就从属于拆除新建；收益为负的，就从属于整治提升。

　　城中村改造的核心是土地整理，或称为土地一级开发，城中村改造的收入来源是土地收入。不涉及土地一级开发的城中村改造，与基建融资无关。

　　目前文件提出的城中村改造支持政策最重要的包含(1)中央补助、(2)专项借款、(3)税费支持政策、(4)专项债，以及(5)市场化贷款。

　　前三者(1)中央补助、(2)专项借款、(3)税费支持政策，是国家给予城中村改造的特殊政策支持，其中，最主要是城中村改造专项借款，能够适用于土地一级开发的征拆用途。

　　专项借款与棚改贷款(或棚改专项债)具有极大的相似性，由于棚改贷款属于新增隐性债务，因此专项借款本身也具有很大的局限性，包括造成地方政府显性债务、增加承债风险，以及由此而来的总量局限，等等。对此，我们还将另外在单独的篇章中详细拆解。

　　后两者(4)专项债，以及(5)市场化贷款，属于理论上能够给予城中村改造辅助支持的一般性政策。

　　对于国家没有给予特殊政策支持的城镇或乡村建设领域，也可以针对其配套领域，如水电气热、停车场、充电桩等理论上有收入的项目，给予市场化融资，也能够最终靠专项债渠道。

　　但是，这一领域，不是城中村改造的主要领域，对于城中村改造没有必然推动作用，与所处位置是不是位于城中村，也没什么必然的关系。

　　有些社会资本在抱怨，不能参加国家政策层面的专项借款以及专项债支持下的城中村改造项目。

　　实际上，并没有政策禁止社会资本的角度参与专项借款以及专项债项下的城中村改造项目，也不涉及产生隐性债务的顾虑。

　　隐性债务的发生，与有没有社会资本，并没有直接的关系，地方政府产生了刚性滞后的支出责任，就是新增隐性债务的违规举债行为。

　　而且，专项债本身就是显性债务，专项借款在实质上是一样的，二者根本就不涉及隐性债务，不存在隐性债务的顾虑。

　　问题在于在以往的十几年里，地方政府寻求与社会资本投资人的合作，主要是期望社会资本投资人发挥筹集资金和承担风险的功能。

　　而在专项借款和专项债项下的城中村改造项目中，资金筹集的支持功能已得到落实，同时项目中土地出让的风险，又必须由地方政府来承担，社会资本投资人在专项借款和专项债项下的城中村改造项目中，完全不需要，也做不到由社会资本投资人来满足地方政府曾经的“资金”和“风险”两大诉求，就完全失去了他存在于城中村改造项目当中扮演主要角色的意义。

　　或者说，社会资本在指令性资金支持的城中村改造项目中，最多是处于乙方建筑实施工程单位的角色。

　　城中村改造的核心内容是征拆，不是不让你社会资本参加，是社会资本你不愿意参加：

　　其实这种情况不仅发生在专项借款和专项债下的城中村改造领域，在以前的地方财政主导的项目中也是如此。

　　社会资本能够出演“女一号”的项目，只能是营利性资金为主的项目，在图中以红底色标注的范围，只有在营利性资金为主的项目中，才能够发挥社会资本的资金筹集和承担土地出让风险的功能。

　　在营利性资产金额来源的城中村改造项目中，社会资本能够最终靠建设回迁安置房以及更复杂的片区开发模式参与实施城中村改造项目。

　　回首过去的十年，棚改的量是以十万亿为计算单位的，而且，当年棚改实行的是审批制，即原则上说，经过住建部门审批确定为是棚户区的，才可根据棚改购买服务贷款的模式来操作；

　　与之不同的是，城中村改造，过去二十多年并不按照主管部委的审批制实施，未来在市场化城中村改造领域内，也不会这样操作。

　　《城中村改造指导意见》提出，“城中村改造包括城镇开发边界内的各类城中村，具体范围由城市人民政府结合实际确定。优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村做改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项”。

　　过去城中村改造的总量，预计至少也在棚改量的十倍以上，即上百万亿；未来的量也不会太小，应该不低于百万亿级。

　　对于社会资本投资人来说，不是不能够参与地方主导的城中村改造项目，而是自身有没找到合规的模式参与城中村改造；

　　或者，转而采取做地、房票等违规模式后，又坐实了隐性债务的违规举债证据，例如2023年财政部官宣的8个新增隐性债务违规典型案例中，就有3个是做地案例；

　　另一方面，低效用地再开发城市更新、土地整备、工业上楼等又由于应用场景太狭窄，而不能作为主攻方向，最多成为“主要的辅助措施”。

　　参与城中村改造的市场化合规模式，只有片区开发模式。在大额城中村改造项目中，只有包含土地一级开发和对应产业导入的片区开发是目前唯一健康安全模式，其深层原因主要在于：片区开发模式通过土地一级开发实现高收益性，避免了地方的刚性支出责任；通过产业导入绩效考核，避免了滞后的财政支出责任，从而建立了片区开发的两大合规性支柱，保证了城中村改造的积极稳步推进。

　　片区开发模式，具有其自身的价格确定机制、政企合作架构、绩效考核机制、专项资金制度等复杂的技术环节要求，详情欢迎读者关注公众号中的片区开发专题内容。

　　有些读者咨询，为什么政策初期先给到超大特大城市？让我们再看一下官宣(节选)：

　　国务院常务会议，......指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造......，要坚持城市人民政府负主体责任，加强组织实施，科学编制改造规划计划，多渠道筹措改造资金，高效综合利用土地资源……要充分的发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用……

　　七公的解读是，要想更充分地发挥市场在资源配置中的决定性作用，短期来看唯一的方向是利用土地和房产租售的收入，其它财政收入和其它市场化收入，都微乎其微，从计算的角度来说，可以视为没有。

　　在超大特大城市中推进城中村改造，是因为超大特大城市中的土地和房产价值较高，更加有助于高效综合利用土地资源，城中村改造更容易实现收益平衡，更加有助于吸引社会资本的参与。

　　在超大特大城市中推进城中村改造，是因为超大特大城市中的土地和房产价值较高，更加有助于高效综合利用土地资源，财政预期收益更乐观，城中村改造更容易实现收益平衡，更加有助于吸引社会资本的参与。

　　超大特大城市，人口更多，经济发展水平更高，对社会基础配套设施要求更完备，反过来讲，其现有城中村的改造迫切性更大，实施城中村改造的社会效益更显著，能够借此拉动投资和改善环境的效应更明显。

　　超特大城市是人口流动的洼地，最有希望发挥最重要的虹吸效应，是先在超特大城市实施城中村改造的根本原因之一。反之，则整个人口流动难以实现。

　　一般来说，在选址阶段，若遇到范围较大、距离较远的片区开发项目，我们都建议该项目，把其中位置较近的城乡结合部，作为项目的启动区域，来先期启动。

　　在片区开发的选址工作中，我们从始至终强调，地理位置不是越热越好，房价地价火爆的地方，拆迁成本也高。片区开发的最佳选址位置，是潜力大的区域。

　　当然，地块的潜力大小，是因时而变的，一般的规律是，十个平方公里的生地毛地，随着配套成熟、环境改善，地价慢慢的升高，同时也是越拆越贵，这里面有一个时序测算计划的问题。

　　话说回来，对于三四五线城市，也是相同的理念，超大特大城市固然有其地价高的先天优势，但也有成本高的先天劣势。中小城市，只要找到适宜的产业，配合潜力大的片区开发城中村改造，也能轻松实现后发先至。

　　由于到目前为止，针对城中村改造，并没有出台全国性、普适性、排他性的优惠性政策，也没有出台超特大以外的、或300万人口以下城市的城中村改造禁止性规定，这与20年前的情形是相同的。

　　这是城中村改造政策与棚改政策目前的重要区别之一。众所周知的，十年前的棚改政策，项目区域是需要事先申请并获得批准的，获批后才能以此申请棚改贷款。

　　因此，在实操中，目前暂时不必关注除“城镇开发边界内”、“农村”等之外的因素，关系不太大。

　　【福利发布】关注本号，私信发送“财政”，就可以获得《政信知识大全2025抢鲜版—财政篇》，全文4万字！涵盖财政预算、化债、隐性债务监管全体系知识！

　　【学习资料】近期，七公片区开发率先合并推出了7.5小时的2024年版：《PPP之后时代·新机制下的基建融资城中村改造和片区开发技术》。内容形式为：同步PPT+语音，欢迎后台联系洽询获得。

　　一、基建融资的剧变：终结原管理库PPP，新机制退出无收益基建举债融资机制，技术三观彻底逆转。

　　二、全融资模式分类和选择：地方债、PPP、城投债，特许经营，融资租赁、TOT，采购工程、购买服务、ABO、F-EPC(系列)，EOD、TOD、城市更新、老旧改造、乡村振兴

　　违规举债甄别要点：谷子地，违规举债“创新”模式大全(案例)和辟谣，2023年财政部隐债通报解读

　　一、概念全解读比较：土地一级开发、土地储备、棚改、片区开发、城中村改造、城市更新、做地、房票。

　　二、城中村改造定义和对应的支持政策，土地整理的工作内容：账怎么算，公平公开的市场化原则，土地整理的资金筹集：钱怎么用。

　　三、一级开发环节的合规要点和负面清单，主要错误思路和违规文件案例：做地，土地款返还，房票

　　片区开发核心逻辑、概念辨析、项目内容和收入来源、投资主体合作架构和风险分配、绩效考核：产业导入、分层剥离融资法、专项资金、金额确定、征拆路径和成本测算、滚动开发的规模和期限、投融资规划、违规整改。

　　融资平台定义本质，转型目标路径指引，业务方向阶段选择和实操指引，转型失败的主因探究。返回搜狐，查看更加多