土地整治是以提高土地利用率、保障土地资源可持续利用为目的，对未合理规划利用的土地进行整理，对因生产建设破坏和自然灾害损毁的土地做修复，以及未利用土地的开发等活动，包括农用地整理、农村建设用地整理、城镇工矿建设用地整理、土地复垦和宜耕后备土地资源开发等。在新形势下，土地整治不仅是落实最严格的土地管理制度、大力推进耕地保护和节约集约用地的重大举措，也是推动破除城乡二元结构、快速推进新农村建设和城乡统筹发展的重要途径。

　　土地整治规划作为土地利用总体设计的专项规划，是落实土地利用总体规划目标的重要手段。随着陕西省西安市新一轮土地整治规划的启动，笔者全程参与了前期调研工作。在实地调研中发现，各区县可补充为耕地的后备资源越发稀少，新一轮土地整治的目标任务需向多个视角转变。源于此，结合各区县对土地整治规划实施现状，对新一轮土地整治规划中的几个新热点问题谈些个人想法，以期抛砖引玉，为新一轮土地整治规划编制提供有意义的参考。

　　随着“国家鼓励土地整理”、“大规模实施土地整治”政策的明确，土地整治的范畴已由分散的土地开发整理向集中连片的田、水、路、林、村综合整治转变，内涵也已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变。但是，目前西安市土地利用存在着农村土地资源浪费现象突出，近郊建设用地与农业用地矛盾显著，城镇土地无序扩张、低效利用等问题。

　　西安市新一轮土地整治规划承担着实现全市耕地动态平衡、保障粮食产量等战略落地的重任。经调研，一方面各区县耕地后备资源匮乏，为完成建设用地审批，近年来各区县陆续委托陕西省国土资源厅在省内其他市县补充耕地，实现耕地占补平衡；另一方面，各区县土地批而未征和征而未供的面积较大，土地节约集约利用程度不高。《全国土地整治规划（2011—2015年）》确定“十二五”期间建设4亿亩旱涝保收高标准基本农田的目标。西安市如何在资源、人口、空间、经济发展、环境保护等复杂因素的约束下，坚守耕地红线，稳定粮食播种面积，实现国家和区域粮食安全战略的重大目标，这对土地综合整治提出了更高的要求。

　　目前，西安市的城乡发展已确定进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。推进城乡统筹工作不单单是中央作出的重大战略部署，也是经济社会持续健康发展的必然要求。新形势下，统筹城乡工作在实践过程中面临着诸多新的问题和挑战：一是单纯加大政府财政投入力度，不足以从根本上扭转城乡发展失衡问题；二是拥有较多土地的农民却只有较低的收入；三是城市对农业产出的需求缺乏有效地传导机制，农业土地的比较经济效益仍然较低，影响农民在进城后将土地向规模经营转变的积极性。

　　造成以上诸多问题的根本原因是城乡要素双向流动的机制没有建立起来，这导致西安市在落实统筹城乡的政策中缺乏必要的载体和抓手。事实上，改革开放以来的我们国家的经济能够得以加快速度进行发展，很大程度上就是得益于城市对农村要素的吸纳，突出表现在大量农村劳动力由农村流转至城市从事非农产业。农民工慢慢的变成了城市劳动力的重要组成部分，通过农村劳动力与城市资本的分工合作，极大地增加了城市的社会财富、促进了工业化进程。相反，城市资源要素流向农村的机制却严重滞后，尽管政府对农村的支持力度不断加大，但市场化的、利益导向的城乡要素双向流动机制还远未建立起来。新形势下统筹城乡发展的策略的实现对当前的土地整治工作也提出了新的要求和挑战：要通过土地整治，进一步打破城乡隔阂，扩展城市资本与农村土地资源自由交换和流转的渠道，要让更多的农村资源得以进入市场，通过城乡之间各种资源的自由交换与合作，提升农民的收入。

　　随着城乡建设用地增减挂钩试点在西安市的推进，高陵县借助城乡建设用地增减挂钩试点政策开展的统筹城乡发展在东樊村取得成功，“东樊模式”已成远近闻名的统筹城乡发展示范典型。在新一轮规划中，如何深化“东樊模式”内涵，在推动“农民赶超城里人”的基础上引导产业落地，引导转换身份后农民的主要生产内容从农业生产转为非农产业将是新一轮规划的重要内容。

　　西安市主城区建成区面积2000年为187km2，至2010年已增长为395km2，增加了2.11倍。预计到2020年，西安市主城区面积将达到574km2，这种需求给土地征收带来非常大的压力。随着经济的起飞，西安建设国际大都市和西咸一体化发展的需求，工业化和城镇化进入加速发展阶段，对土地资源的消耗也进入加快速度进行发展期。这在某种程度上预示着不仅建设占用土地的速度会加快，而且建设占用土地的规模也会不断增大。《西安市土地利用总体设计（2006—2020年）》确定西安未来将实施一系列重大工程建设项目，新增建设用地总量达423km2，新增建设用地占用耕地的面积为364km2。要实现364km2“占补平衡”目标，压力非常大，也对新一轮规划提出了极高的要求。在思考怎么样实现“占补平衡”的同时，通过内涵挖潜，提高现有建设用地的节约集约水平，将是另一条重要的途径。

　　在西安市新一轮土地整治规划中，应强化市地整治并以此为特色、亮点。要规划好西安市城市土地整治工作，一定要做好以下几点。（1）构建合理的制度框架。首先要明晰城市土地产权主体，构建土地产权市场并完善与土地储备制度相配套的机制体制，适当提高增量土地取得成本。（2）创新城市土地整治的主体组织制度，运作模式，结合产业体系调整和环境整改治理工作，形成立体多维空间开发的市地整治模式。（3）注重5个互动：市地整治与“退二进三”（传统工业结构调整）互动、市地整治与城市商圈改造互动、市地整治与城市交通（快速通道、地铁等）整治互动、市地整治与城市产业集群培育互动、市地整治与副中心建设互动。（4）引进社会资本，设立土地基金，完善和优化市地整治中土地收益分配制度。

　　根据《西安市土地利用总体设计（2006-2020年）》和《陕西省土地整治规划（2011-2020年）》的任务要求，西安市新一轮规划需要落实补充7.2万亩耕地的目标。由于西安市地形地貌特点，市域南部的秦岭山区约占全市土地总面积的55%，耕地主要分布在北部平原和东部台塬丘陵区，此区域同时也是各类建设用地的集中区。

　　在新一轮规划中，不应再以补充耕地数量为主，而是更突出了耕地质量建设和产能提升，让耕地提质“看得见”。规划围绕着提高农业综合生产能力，着力于加强农业基础设施建设，改善农业生产条件和生态环境，以农田平整工程和水利设施配套为重点，进行田水路林村综合整治。按照节约用地、设施配套、路网通达、突出特色的原则，结合城乡统筹规划、新农村建设规划，安排一批旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田建设项目，采用暗灌、微喷灌、滴灌等节水技术和田间生物工程措施，提高农田空间利用率，增加耕地的蓄水、保土、保肥和美化农区景观的效果和能力。形成3—4个“相对集中、集中连片”的千亿斤粮食主产区。规划的高标准基本农田区域在建成后要实行统一命名、统一设立永久性标示和统一集中监管，充分的发挥高标准基本农田建设的示范作用。

　　按照国家统一的土地分类标准，认真做好全市土地利用现状调查、统计和变更调查。加强耕地后备资源的调查、评价和检测，加强土地整治实用技术的开发和推广，在三维空间内对土地资源信息进行定性、定量和定时分析，做到“一张图”的管理模式，向相关职能部门及时提供土地资源的基础信息和规划服务并对土地整治规划的执行情况做系统监测、追踪与反馈。依托土地利用“一张图”工程建立了土地整治监管平台，全面加强耕地数量、质量、权属管理和动态监管。

　　引进现代土地整治的创新方法和先进的技术方法，及时引进和采用相关领域的创新方法和先进的技术方法，以便降低土地整治的成本，提高效率，持续不断的增加土地整治的综合效益。例如，改良土壤，培肥地力，增施有机肥，种植绿肥，合理轮作，永续利用。在规划实施过程中，本着由点及面、由易入难的原则，逐步开展土地整治，做到规划一片，整理一片，成功一片，示范一片。

　　我国是一个农业大国，最大化利用土地资源是一个刻不容缓的问题，而合理的土地整治，就成了一个重要话题，要在尽量不对环境产生坏影响的前提下强化闲余土地的利用，保证耕地的面积，提高土地的亩产量，而合理统筹城乡土地的利用发展，将土地整治与城市发展，新农村土地建设又成为中国现状发展的一个要关注的问题，接下来，让我们通过通过下面的分析找出我国土地整治面临的问题和解决的对策。

　　统筹城乡发展是我们国家的经济发展的一个必然趋势，也是我国从国情出发对经济发展做出的重大决策，是建设小康社会的基础要求，在现今的时代背景下要想达到理想的经济发展需要，就必须将贫富差距巨大的城乡结合起来，创造双赢局面。而土地整治能够能够结合城乡对土地利用侧重点不同的要求上，合理规划利用农村耕地，增加耕地生产率，缓解城市建设地标严重不足的问题，由城市经济带动新农村发展，达到一个双赢局面，那么一个合理的土地整治就是我们力求的目标了，下面，我们谈谈中需要面临的难题。

　　由于我国的土地整治和城乡统筹的发展还在不断摸索发展，导致一些政策不够人性化，在征收，集化土地利用的同时没有很好的考虑到被征地者的生活状况和一些农民在失去土地面临的就业压力，农民基本生活的生活条件不能保障，征收土地的善后措施不够完善，导致被征地者的生活出现住房难，就业难，这也间接的影响了城乡统筹的经济的发展。

　　土地整治，是在过去的基础上，加强土地利用率，优化土地的结构，合理规划利用土地，过去的一些不合理土地建设和利用需要被新的整治代替，实现布局最优化，土地利用最大化，环境污染最小化，但是现有的制度的不完善，让城乡统筹之间还缺少了沟通的桥梁，怎么样才可以让这两者配合，做到城乡人口居住集中化，建设集中工业区，娱乐场所的公共用地的集中，还是我们长期努力，要解决的问题。

　　土地时农民一辈子的依靠，征收的农民的土地也让他们丧失的生存下去的依赖，所以在征收土地的同时，善后要人性化，科学化，要能尽量满足多种人的需要，保证农民找到新的生活工具，能够最终靠发放征收土地征收补偿费，在城镇办企业促进农民进城就业率，或者给予新的土地等措施做到农民征地后的积极性还在，这样不仅优化土地整治，同时经济发展也会被推进。

　　土地过于闲散也是农民土地产权不明，不被保证的一个大问题，第二次土地调查的实行，让土地的实属权得到认证，这不仅给农村集体土地发证带来了方便，同时也是对农民土地产权的认可，这样，不管是土地的征收，流转，经营承包都为公平，公正，合理的土地征收补偿打下了基础，使土地的补偿更有迹可循，更方便了土地的集中利用，同时，也是间接的方便了城乡统筹政策的发展。

　　城乡发展不统一，城乡土地利用侧重点不同，怎么有效结合城乡土地发展不同，合理规划利用时我们共同重视的话题，那么建立一个城乡沟通的桥梁就是我们建设中不可或缺的元素了，而建立城乡一体化的土地流转市场就是我们要寻找的桥梁，在原有土地流转市场上，建立新的集体土地流转市场，明确土地专属权，明确集体土地的出租，转让，入股等，在集体土地管理上要公平，公正的方式对集体土地使用权进行转让，同时拥有者在遵守各项规定的前提下，也可通过你自己的需要对土地进行租赁，转让，开发等，通过流转市场，对征收的土地进行合理化利用，从而推进经济的发展，让城镇和农村同时获益。

　　我国的采煤塌陷区土地综合整治规划的编制多是由企业或政府组织进行。在编制规划的过程中，主要存在以下问题：一是对失地农民的利益保护不够。失地农民是塌陷区土地综合整治利益攸关者中的，但现在多数的塌陷区治理规划往往忽视对失地农民利益的保护；二是规划编制公众参与不充分。民众无法参与塌陷区规划编制的过程，只能被动接受结果；三是采煤塌陷区土地综合整治规划涉及的各个部门缺乏沟通，造成各部门之间的矛盾，甚至会出现相互拆台的现象，制约了土地综合整治规划编制的顺利进行。不难发现，造成这样一些问题的根本原因是缺乏沟通。国内已有很多对沟通式规划理论和实践方面的研究，如沟通式规划在土地利用总体设计、城市规划、农村规划中的应用，如广东省佛山市运用沟通式规划理论编制了区域绿地专项规划等，这些探索的成功经验都可当作本次研究的参考。

　　沟通式规划又称为协作式规划，形成于20世纪八十年代末至九十年代，起源于哈贝马斯在1980年提出的“沟通行为理论”。沟通行为是指两个或以上的主体通过语言协调的互动而达成相互理解和一致的行动。Forester将哈贝马斯的沟通行为理论引入到规划领域，指出规划师的基本工作就是沟通。Albrechts和Denayer认为沟通式规划是“使城市规划师与其他利益主体和利益集团合作的一种方法”。规划应当综合地反映这些主体的利益。作为规划的方法论，沟通式规划能够更有效地反映社会各阶层的综合利益。沟通式规划的目标是关注公平和社会的权力分布。

　　（一）规划主体。相对于传统规划，沟通式规划的主体主要具有以下三个特征：一是主体数量多且多元化。传统的规划主体主要是规划师和政府，规划师只受政府意愿的影响。沟通式规划则不同，规划主体包括规划师、政府部门、企业、社会团体、普通民众等；二是主体之间关系复杂。随着主体数量的增加，主体之间的关系也复杂起来，规划方案不能只由规划师或政府定夺，必须引入公众参与机制；三是沟通式规划是一个动态的过程，即规划方案的形成是一个根据现实状况，不断商榷、权衡和调整的过程。

　　对于一个县级单位来讲，采煤塌陷区沟通式规划主体最重要的包含：①规划编制单位，指规划师及直接参编人员；②政府部门，指国土局、水利局、交通局、建设局、农业局、财政局、环保局、林业局、矿管局等行政单位；③矿山企业，指造成土地损毁的直接责任人；④利益受损者，主要指失地农民；⑤其他利益相关者，如生活环境受到采矿影响的居民、矿山企业职工等。

　　（二）规划师角色的转变。传统规划中，规划师是纯粹的规划方案编制者，以技术标准衡量规划质量的好坏，而沟通式规划要求规划师走出“闭门造车”的樊笼，深入人民大众，深入社会团体。在沟通式规划中，规划师扮演着以下几种角色：①利益维护者的政治角色，在采煤塌陷区土地综合整治规划中，规划师应该贯彻我国政府“以人为本”的执政理念，把保障失地农民利益作为编制规划的重点考虑；②规划宣讲者和传达者的沟通角色，因为普通民众对采煤塌陷区土地综合整治规划编制并不了解，这需要规划师用通俗易懂的语言与民众沟通，并且要将人民的意见传递给政府；③规划方案协调者的决断角色，在规划主体之间有严重分歧的时候，规划师应该尽可能权衡各方意见，但更应该坚持作为专家科学和理性的意见，并形成最终的方案。

　　2、草拟规划方案阶段。规划师不仅要现场查勘，收集资料，还要与各部门积极沟通，如与矿山企业沟通，以更清楚地了解塌陷地的破坏范围和程度；与国土局沟通，以符合当地的耕地保护政策；与交通局、水利局做沟通，以和区域交通规划、水利规划相衔接等。此外，还要与塌陷区的失地农民进行交流，明白他们对塌陷区治理的一些看法，调查他们接受耕地损失补偿的意愿，因为农民失地补偿也是规划中资金预算的一部分。

　　3、规划协调论证阶段。在初步编制完成采煤塌陷区土地综合整治规划的文本和图册之后，以召开会议的方式，邀请规划主体做修改完善。也可以将文本、图册送至各局，要求提出修改意见。对于无法参加会议的失地农民群众，可以用问卷调查的方式收集意见，问卷的设计应注意用通俗易懂的语言。规划的协调论证可以举办多轮，直到得到主体满意度相比来说较高的规划方案为止。

　　本文对采煤塌陷区土地综合整治规划中沟通式规划理论的应用进行了初步探讨。塌陷区沟通式规划涉及规划师、矿山企业、政府和人民群众等若干个主体，规划师的角色有了较大转变，在规划编制的过程中，需要加入与各主体沟通的环节。沟通式规划作为当代西方先进的规划理论之一，在我国采煤塌陷区的土地综合整治规划中，具有非常好的应用前景，但也存在一些问题。如，人民群众规划知识欠缺，沟通困难；规划涉及主体较多，而权衡规划并没有固定的标准；权衡规划的过程要消耗大量的人力和物力等，这样一些问题都要进一步的研究。

　　为规范管理土地整治项目规划设计变更，国家、河北省先后出台了一系列规范文件。从国家层面上，出台了《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》（国土资发〔2003〕122号）、《关于加快国家投资土地开发整理项目工程建设和竣工验收有关工作的通知》（国土资发〔2006〕57号）；在省级层面上，出台了《河北省土地整治项目管理办法》（冀国土资发〔2014〕19号）。虽已有规范文件的约束，但各级国土管理部门、各项目承担单位在项目实施过程中，遇到项目设计变更总会出现很多问题，本文就工作中遇到的实际问题，分析变更的类型、原因，并提出对策。

　　一是项目区受益群众意愿发生改变，与原设计有冲突，提出变更。二是实施工程单位根据施工全套工艺流程中遇到的实际问题及施工情况的变化，或者遇到不能预见的地质条件或设计缺陷或为了加快工程项目施工进度，提出的变更。三是由项目承担方提出的项目变更。项目承担单位根据政策调整、发展趋势变化、自然灾害等不可抗拒等因素，提出变更。四是监理单位根据施工现场的地形地貌、水文、施工材料等因素，及施工现场突况，提出的变更。五是设计单位为加强完善原有设计及采用新技术新材料等，提出的设计变更[2]。

　　从项目申报程序较多，程序过长。根据《河北省土地整理项目管理办法》申报程序，一个总量项目县局组卷、经市局审查、论证，才可上报省厅，省厅再进行会审，论证。一个项目从申报到审批下来可达1～2年的时间，导致的后果主要有以下几个方面：一是项目区在未动工之前项目实地已经与申报时的现状不符，导致没办法按原设计施工；二是项目预算还未执行，已经遇到物价上涨等因素的影响，导致项目流标等问题出现。这样就不可避免地要进行变更。

　　目前，还有一批2006年左右的项目发生设计变更，主要是由于当时项目是在缺乏经验、缺少符合本地实际的土地整治设计与建设标准的情况下设计，导致方案设计效果较好，但是实际落实过程中却出现了问题。设计过程着重于追求画面美观性、可视性，忽略了设计区域的真实的情况，一味追求田成方块、路成行的“理想效果”，以至出现“丘陵区的路还是直线”这种违背自然规律、脱离实际的情况[3]。因此，在施工全套工艺流程中，不可避免的对不符合实际的情况做设计变更。

　　施工条件的变化，一是地质勘探深度不足，开挖后暴露的地质条件与规划设计提供的情况不符，被迫更改设计，如机井工程，原设计时参考与项目区相近或相似的水文地质资料，并没进行物探工作，到实际施工时常常会出现与设计不符的情况。二是在人们无法预测和抗拒的自然力作用下，地面、地质情况出现巨大的改变，如特大洪水、地震、灾害性地质滑动等。三是经济、社会环境等发生了改变，如战争、罢工、动乱等。四是国家政策、法令、法律和地方政府的政策、规定的变化这些施工条件的变化，都会引起规划设计变更。

　　各项目承担单位所提交的变更材料主要存在以下问题：一是变更理由不充分，东拼西凑；二是报卷资料不全，如缺少项目所在地村民监督小组、原设计单位、项目承担单位、实施工程单位或监理等单位的证明资料；三是内容不全，主要是每部分要求写的内容不全；四是数据一致性差，变更文本、预算和图件数据不一致；五是提供图件制图不规范；六是变更预算编制不合规，导致上级审查部门、专家没有办法进行可行性审查。

　　规划设计变更影响到各相关的单位的利益，处理时协调、沟通的工作量非常大。对规划设计变更既要重视又要谨慎，既要避免把简单的问题复杂化，更要禁忌不计后果、草率处理。各级国土资源管理部门在审查变更设计时，一要注意时效性，及时办理变更事宜；二是要规范审查程序和审查权限，要按程序报批，不能越权审查批准；三是审查时要内业与外业相结合，在进一步探索真实的情况的基础上，对变更方案做出科学、合理的判断，保证变更后项目能收到较好的效果。

　　在施工后进行规划设计的变更，对工程质量的影响非常大，同时也给工程管理带来了困难。因此，要加强工程前期的规划和设计，做好科学、严谨的规划，从源头上减少更改规划设计情况。一是加强规划设计队伍的资质管理，目前参与河北省土地整治设计工作的单位不仅有本科院校、科研院所，还有企业单位。从调查看本科院校、科研院所取得的资质与土地整治设计无关，企业单位就就没有相关资质。为从源头把关，建立土地整治管理制度实行准入制度，对设计标准不高、脱离实际、影响项目实施的应予追究责任。二是省级国土技术部门要规范规划设计工作，制订相应的项目勘测、规划设计规范和规程，让设计单位有章可循、有据可依，确保规划设计科学、切实可行。尽管河北省出台了《河北省土地开发整理工程建设标准》，但随着土地整治内涵的推广，部分内容已经不合时宜，标准必须解释修订，达到与时俱进。

　　由于近几年各市、县土地整治管理人员变动比较频繁，真正对业务熟练的少之甚少，而土地整治事业正经历一场新的革命，土地整治内涵的拓展，为这个事业带来了新的契机，但新的一些规定、要求也扑面而来。为此，必须加大市、县级土地整治管理人员的业务培养，把国家、省最新的政策、法规贯穿下去，让基层人员真正领会，才能避免土地整治项目立项、实施、验收管理上的失误，减少项目设计变更。

　　随着河北省土地整治事业的拓展，整治项目数量持续不断的增加，项目规模、投资逐步扩大，尤其是随着高标准基本农田建设项目的开展，项目管理的复杂性不断增大，规划设计变更成了项目实施过程中难以避免的工作。必须逐步规范项目变更的程序和制度，提高项目规划设计变更的审查力度，使得项目的变更管理逐步走向规范化和科学化，从而促进河北省土地整治事业的健康发展[4-5]。

　　在当今世界上，土地整理并非新鲜事物，其历史悠远长久，现在己开展得相当普遍，尤其是在西方一些发达国家，已形成了完整的体系。土地整理可分为农地整理和市地整理。我国的土地整理相对较晚，才刚刚起步，但已取得一定成效。目前主要以农地整理为主。通过农地整理，可改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率，使农民增产增收，拉动内需，加快农村城镇化进程。我国农村的土地整理正成为农村地区全面发展的新的增长点。

　　在人类生存和发展中，耕地具有其他生产资料无法替代的生产力。耕地生产力就是可供满足人类物质文化和环境消费需求的产出能力。耕地不仅是国民经济与社会持续健康发展的重要资源和生产要素，而且是人类生存的根基，还是一种绿地；耕地利用不仅有生产功能（经济效益），更有生态服务功能（生态效益）和社会保障功能（社会效益）。未来我国农业和农村发展面临三大挑战：食物安全、资源利用和环境质量的持续性、农民经济收益，而且这三大问题互相关联，它们都与耕地保护有关。因此能说，耕地保护处在我国农业与农村可持续发展的关键地位。

　　根据我国人多地少的现实国情，原国家土地管理局适时提出了“耕地总量动态平衡战略”，即指保持现有耕地数量不减少，而且随着人口的增长还要略有增加。土地整理的另一目的是增加耕地面积。不可否认，城镇化和工业化的发展，占用少数的耕地在所难免，那么，实现耕地总量动态平衡的途径无非有两条：一是扩大耕地面积，二是提高耕地利用效益。显然，由于我国宜农的土地后备资源十分有限，而且开垦需要极大的投入，在现有的资源条件下，大量增加耕地面积是很困难的。因此，提高耕地质量和利用效益来实现耕地总量动态平衡是一条较理想的途径。具体包括两方面，一方面，通过土地整理，走内部挖潜之路，增加耕地。但是，在此应注意一个“量与质”的协调问题，即整理增加的耕地和建设占用的耕地应是质和量的协调平衡。因此，整理出的土地，还一定要通过投入，使土地肥力得到培养，产出率达到或超过建设所占用的耕地；另一方面，就是经济稳步的增长方式是由粗放型经营转变为集约型经营，由数量的扩张变为质量的提高。这是土地整理的基本要求。

　　土地整理是人类在土地利用中不断改造土地、建设土地和重新配置土地的活动。其前提是土地利用规划，即土地整理服从于土地利用规划，统一于土地利用规划：土地整理是土地利用规划的继续，是土地利用规划的进一步实施过程。这里有两层意思：一是，在一定的区域开展土地整理活动，必须要有统一的规划作指导。只有用统一的、合理的规划作指导，才能实现土地利用的宏观效益最佳，总系统整理最优，土地利用规划与土地整理的最终目的是一致的。二是，土地利用规划一定要通过土地整理才能进一步深化。土地整理尽管具有针对性强、见效快的特点，但是如果没有规划或者没有合理的规划作指导，在整理过程中就非常有可能只重视眼前利益和局部利益，片面追求经济效益，忽视长远利益、整体利益和生态效益，从而给土地利用带来不必要的损失和浪费，影响土地利用总体规划。

　　农地整理不仅要考虑增加有效耕地面积，而且要考虑景观设计和生态平衡。通过农地整理，村庄整理、坟地复垦、田块平整、林网构建、路渠配套等，既改变了原区域的局部地形地貌，又改善了水土结构和农田小气候，景观生态环境也会有明显的改善。但在目前的农地整理中，有一种现象一定要引起重视，即过分追求高品味的设计，在田间大量铺筑水泥混凝土路面和沟渠。混凝土替代天然绿地，就会减少动植物的栖息地面积，不仅降低了景观的多样性，也使得区域土地ECO的结构简化，不利于系统功能的稳定与提高。在进行土地整理时，应尽可能改善农村ECO现有结构相对比较简单、ECO脆弱的状况，注意景观多样性的建设，促进系统稳定性的进一步提升。过多的使用水泥、混凝土从长远看只能说是对生态平衡的一种找害。整理目标定位过程中，如果对景观生态设计不够重视，就会影响农村乃至农业生产的可持续发展。

　　我国农村居民点的建设受传统习惯的支配大多是散居式的，农村村庄的建设和发展以自发为主，缺乏规划约束。因而带来浪费土地、多占耕地、生活不便、就学就医困难等一系列问题。显然，对农村村庄实行改造，把散居的老百姓向中心村集中，除了能节约土地、调整出耕地外，至少还有以下几个方面的积极意义。一是改善居住条件和环境，新盖住房包括建筑质量及水、电、路、医院、邮政电讯等环境大为改观；二是利于精神文明建设，包括文化场所、电视、广播等载体到家到户尽快成为可能；三是便于管理，包括社会治安、计划生育等：四是利于教育，包括小孩入学、青壮年扫盲、农技推广等等；五是可促进第三产业发展。

　　总之，在土地整理规划过程中，通过对土地利用生产环境的改善及生态景观的建设，消除了土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进了土地利用的有序化和集约化，来提升了土地利用效率的工程技术方法及相应的政策措施。其实质是通过对土地利用环境的建设，逐步的提升土地质量，来满足社会经济可持续发展对土地资源的要求，也就是保证土地资源可持续利用的土地生态建设措施和手段。

　　近期的《2010年中国国土资源公报》多个方面数据显示，“十一五”期间，全国通过土地整治新增耕地150万公顷，超过同期建设占用耕地面积。郴州市的土地整治成绩同样引人瞩目，仅以苏仙区为例，2001年来实施项目50多个，新增耕地面积万余亩，为当地和郴州市的经济社会持续健康发展提供了强有力的用地保障，实现了土地综合整治的最大效益。

　　一要充分发挥综合效应。只要是围绕实现综合整治目标的所有工程都应列入土地综合整治内容，应与传统土地整理项目有所区别，不能局限于土地平整、农田水利和田间道路等工程，诸如农村居民点改造等提升农民生活水平的工程也应在列。将土地整理复垦开发和其他涉农项目有机地结合起来，实际做到综合整治，发挥其最大效益。

　　重庆市从上世纪90年代开始的土地供应制度改革经历了三个阶段：由全面行政划拨、无偿无期使用土地到部分有偿使用土地使用权的改革；行政划拨用地之外的土地使用权有偿有期的土地批租；土地的资产化运作。与这三个阶段所对应的市场化进程表现为：土地市场开放；土地市场的培育与完善；土地市场化改革的深化。重庆市土地供应制度改革取得了一定的成绩，大多数表现在：变革土地无偿无限期使用为有偿有限期使用，使土地资产属性真正得以实现；促进了土地市场的形成和发育；增加了政府财政收入；加快了城镇化进程；调整了城市空间布局。

　　这一流程包括“规划、储备、整治、出让”四个环节，其核心是依赖土地储备制度。当土地使用者在取得市场准入许可后方可在市场上选择已储备的土地。土地储备制度是指由城市政府委托的机构通过征用、收购、换地、转制和到期回收等方式，从分散的土地使用者手中，把土地集中起来，并由政府或政府委托的机构组织进行土地开发，根据城市土地出让年度计划，有计划地将土地投入市场的制度。

　　许多发达国家在城市发展过程中不考虑土地资源问题，出现了土地资源消耗过多等一系列明显问题，在解决城市发展过程中的用地问题上，政府和学术界都提出了一些新的对策和理论，其中以“理性发展”最为突出。“理性发展”理念是通过加强对土地利用的规划，确定城市发展边界，提高城区建筑密度，实现现有城区土地利用效率最大化，复兴现有城区，保护自然和重要农田，这一措施即为土地整治储备。目前国内正在实施的土地整治储备制度的运作模式有三类：市场主导型运作模式；政府主导型运行模式；政府市场混合型运作模式。结合重庆市实际，作者觉得选择政府主导型的土地整治储备制度运作模式较为恰当。其理由如下：

　　政府主导型是确保土地资产保值增值的必然要求在市场经济条件下，土地所有权理应在经济上得以体现，为确保国家土地所有权收益的不流失，作为城市土地所有权代表的城市政府就必然要参与土地市场，一方面要以城市土地所有者身份参与土地储备全过程，另一方面又要以社会管理者的身份维护市场秩序。以此来实现土地规划权、土地储备权和土地批发权的三个统一。进入加速城市化发展进程的重庆市，迫切地需要通过新的土地供应制度，来发挥都市圈土地应有的功能，实现城市空间结构优化，从而促进城市功能升级。

　　实施土地收购储备涉及的价格或费用最重要的包含土地价格、地上附着物补偿费、职工或住户拆迁安置费、企业迁移经营建设费以及企业债务等。其中土地价格分两种：土地原用途价格；土地规划条件下或土地最佳利用条件下的土地发展权价格。土地收购储备价格应是介于二者之间的价格。有的人认为土地的增值收益应由土地使用者拥有，然而土地的增值收益是随经济发展、人口增加、基础设施、城市规划、原土地使用者对土地进行投入等综合因素来决定的，这里面相当部分是政府历年投入形成的，因而增值收益的相当部分应该归政府。借鉴经验，作者觉得土地收购储备价格应由具有资格的中介评估机构评估，并经土地估价委员会确认评估价格，将土地原用途的价格加上发展权价格与原用途价格差的35%作为土地使用权收购价格。

　　主城各区政府土地行政主任部门会同有关部门，按照经济社会持续健康发展计划以及城（镇）总体规划实施时序要求，提出土地整治计划，报经市土地行政主任部门批准后，交由土地整治机构执行。土地整治机构依据整治地块的状况，拟订包括土地基本情况、地上物状况、收购、收回、征地情况、土地取得费情况、规划预案、资产金额的投入计划、经济技术和可行性分析等在内的方案，并上报市土地行政主任部门，经审核同意后，签订整治委托合同。土地整治委托合同需要约定土地整治期限、土地整治要求和验收标准、土地整治成本等条款，以及约定双方权利与义务在内的整治方案，编制土地整治成本预算报告。房地产-[飞诺网]

　　土地行政主任部门与土地整治机构应该是委托与被委托的关系。土地行政主任部门行使土地管理的职能，而整治机构是企业行为，必须是依法取得土地整治权。土地使用权的收回、收购、征用等行政行为仍由土地行政主任部门依法实施后，将收回、收购、征用取得的土地使用权交由土地整治机构按合同约定期限实施工程行为，且达到验收标准后，交回土地行政主任部门定期招标拍卖挂牌出让。

　　当前农村土地整治存在的问题立法问题。尽管2003年以来,国土资源部陆续颁布了一系列的政策文件和操作规范,但毋庸置疑,从部门规范性文件到一套完善的土地整治法律和法规体系,其间还有很大的距离需要跨越。系统梳理和总结已有的有关政策文件,切实加强土地整治的立法工作,是当前土地整治管理工作中一项十分紧迫和非常非常重要的任务,一部全国性的土地整治法律和法规也需要尽快从幕后走到台前。资金问题。搞好土地整治,需要“真金白银”和实实在在的投入。因此,必须建立稳定的资金渠道,才能充分保障新农村建设中土地整治工作的顺利开展。《土地管理法》以法律形式确定了新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费等资金主渠道,保证了对土地整治的长期稳定投入。从2007年起,依照国家加强土地调控的要求,国家又将新增建设用地有偿使用费提高了一倍,逐步扩大了资金规模。同时,国家要求将土地出让金纯收益的15%用于农业土地开发,又进一步拓宽了土地整治资金渠道。但目前所投入土地综合整治的资金一个明显特点是全部由国家无偿投入。

　　今后一段时期,需要在稳定现有的资产金额来源渠道的基础上,加强完善土地整治资产金额的投入机制。应考虑研究建立合适的融资机制,将目前大量的社会闲散资金引入到土地整治工作中来,提高土地综合整治资产金额来源的社会化程度。另外,还有必要研究完善土地整治资金的投入使用程序和使用监督管理机制,促进资金更加合理使用,并得到一定效果监管,不被挪用、滥用及其他违法违规使用,切实保证土地综合整治资金的使用效果。协同问题。农村土地整治内容丰富、涉及国土、规划、建设、农业、水务、交通、环保等众多部门,如何建立有效的合作联动机制,加强各有关部门之间协作,提高土地整治工作效率,同样是需要研究的重要问题。绩效考评问题。当前,土地整治的绩效评价工作仍是一个薄弱环节,因此导致土地综合整治中出现“偷工减料”、“重过程,轻结果”、“重形象,轻实效”等问题。因此,土地整治工作的绩效考核评价问题值得深入研究,更加科学、合理和更能从分发挥激励-约束导向作用的绩效评价考核标准体系亟待建立。构建土地整治机制加强立法和规划工作,完善土地整治法律和法规体系。第一步是要进一步完善土地整治立法工作,包括尽快制定全国性的土地整治条例和系列配套性的实施办法,夯实土地整治工作的法制基础。其次,迫切地需要科学规划,使土地整治规划与土地利用总体设计、城乡建设总体设计相衔接。同时,还应当科学制定新农村建设规划和土地整治计划。现阶段,由于农村土地整治与新农村建设密不可分,因此农村土地整治必须建立在新农村建设规划基础上,通过具体项目的实施向新农村的总体目标迈进。拓宽融资渠道,建立稳定的土地整治资金筹集机制。搞好土地综合整治,必须建立稳定的资产金额的投入渠道。要坚决落实政府各类土地收益用于“三农”的规定,充分的利用好新增建设用地土地有偿使用费、土地出让金用于农业土地开发部分、耕地开垦费及土地复垦费、耕地占用税等各方面资金,并严格收缴,严格按规定用途整合使用,加强督查,使之成为政府支持土地整治、支撑新农村建设可持续发展的资金源泉。

　　切实落实财政部、国土资源部联合下发的《关于加强土地整治相关资金使用管理有关问题的通知》的内容和要求。在发挥政府作为土地整治资金投入主渠道作用的同时,还要积极探索创新,形成多元投入的机制,按照“谁开发、谁受益”的原则,农村集体筹集一部分,鼓励农民投工投劳,吸收社会资金,鼓励具有一定资质的公司参与土地整治,充分调动各方面的土地整治积极性,对通过土地综合整治增加的耕地,可实行政府收购制度。同时应整合各项支农资金,将农村交通、水利、农业综合开发等各项涉农资金与土地开发整理资金统筹用于村庄整理和新农村建设项目,提高资金使用综合效能,同时强化专项资金管理,完善资金监督检查制度。可优先考虑结合中央提出的“快速推进农村金融改革”的要求,创新设计金融工具,进一步拓宽土地整治工作的资产金额来源渠道。促进取得实效,建立科学合理的绩效考核评价机制。土地整治工作除了“事前规划和计划”、“事中实施和监督”外,还有一个必不可少的环节,就是“事后评价和管理”。因此,应建立各级土地管理部门和相关单位共同实施的严格的土地整治绩效监督评价机制。按照“设置合理、操作可行、评价充分,科学考核”的原则建立土地整治绩效考核评价指标体系及评价考核专家库,同时配套制定相应的奖惩和激励约束机制。通过定期对土地整治项目执行情况做考核评估,加强土地整治工作实施开展的动态监测与跟踪分析,及时有效地发现和解决存在的问题,总结经验和教训,提出改进建议和措施。在土地整治绩效考核评价中,还需要注意发挥群众和团体的非消极作用。提高参与各方积极性,建立科学有效的激励导向机制。土地整治工作的参与主体众多,包括各级地方政府、农村集体和农民、项目施工公司、社会投资参与单位等等。这些参与主体的积极性是否能发挥好以及能否持续保持下去,关系到土地整治是否能取得真正的成效及能否可持续开展,因此,必须调动各参与主体的积极性。这之中,建立科学有效的激励机制至关重要。对于地方政府,应该根据其所辖区域内的耕地面积、承担 和开展土地整治工作的规模及成效等因素,在土地整治专项资金分配上体现出差别和鼓励扶持倾向;对于农村集体和农民群众,最基本的要求是不能因土地整治给他们增加额外经济负担,同时要让他们在土地整治中获得实惠;对于土地整治项目实施工程单位,主要是通过招投标的方式选择,但同时考虑到要保证工程质量,不能一味地压低土地整治工程承包价款。

　　对于社会投资主体,应从政策上加以鼓励,最重要的是要为他们设计合理投资回报渠道,如第一先考虑社会投资主体对建设用地需求及探索实行土地整治股份制的模式。充分维护农民利益,建立健全公众参与和法律援助机制。一是要在整个土地整治过程中,应让农民享有充分的知情权、参与权、建议权和监督权。二是维护好农民的土地承包经营权和宅基地权利,特别是要做好农村土地综合整治后各项土地权益的分配工作,按照“公开、公平、公正”原则开展工作并接受社会广泛监督,提供充分有效的法律咨询和法律援助救济服务,严格防止各种侵犯与损害农民和集体合法土地权益的行为发生。

　　综合整治土地是提高耕地质量，改善农业综合生产条件，开发土地后备资源，增加耕地面积，确保耕地占补平衡和总量动态平衡，以建设促保护，节约集约用地，保障科学发展。按照《#县土地利用总体设计》和《#县土地开发整理专项规划》对田、水、路、林、村做综合整治，重点整治空心村、砖瓦窑、工矿废弃地、滩涂地、荒草地和通过改良为基本农田的一般耕地，计划五年时间全县综合整治土地面积8万亩（基本农田4.5万亩，未利用地3.5万亩），其中：20*年综合整治1.9万亩（基本农田0.9万亩，未利用地1.0万亩）。各乡镇要结合实际安排综合整治任务（详见附表）。

　　整治对象包括：1、违法占地开办的砖瓦窑场和拆除后的砖瓦窑场；2、用地期限已届满的工业和采矿用地；3、因经济效益低或其他原因，停产的工业和采矿用地；4、村内和周边长期不用的空闲地；5、已另外选址建新房的农户原有的宅基地；6、长期不用的宅基地；7、需整治的打谷场用地；8、农村其他依法应整治的土地；9、大广高速公路占补平衡整治用地；10、滩涂、丘陵地；11、灾后重建后已搬迁的村庄；12、已拆除的砖瓦窑场不能转产的土地；13、可通过改良为基本农田的一般耕地。

　　（二）科学规划。综合整治土地是一项功在当代利在千秋的惠民工程，搞好前期规划设计意义十分重大。在项目规划设计和选址上，要广泛征求各方面意见，因地制宜、实事求是，按照集中连片、先易后难、稳步实施、全方面推进的原则，搞好与新农村建设、基本农田整治、土地开发整理项目、第二次土地大调查和土地利用总体设计修编的结合与衔接，做到科学规划、合理选址。

　　（三）严格管理。综合整治土地要严格依照国家土地开发整理项目有关法律法规来管理，严格执行项目法人制度、招投标制度、工程监理制度、公告制度、合同制度等五项制度，严格按照程序进行立项申报、可行性研究、规划设计、预算编制、公开对外招标、签定合同、组织实施、竣工验收、决算审计和申请终验制度。要完善档案管理，加强后期管护，注重项目实施质量，充分的发挥其经济效益、社会效益和生态效益。

　　1、土地整治要依据就高不就低，就远不就近，就大不就小的原则，科学规划，认线、以各乡镇土地详查数和耕地后备耕资源调查数为基础，确定各乡镇每年应整治的任务。3、土地整治要结合新农村建设、灾后重建、拆除砖瓦窑场、本乡镇发展经济的需要、小集镇建设和土地开发整理项目适度安排。4、土地整治要体现先易后难，先整治先利用的原则。5、土地整治要体现有利于全县建设项目安排使用为前提，长期规划，分年度逐步实施。

　　（一）组织领导。为加强对综合整治工作的领导，县政府成立了副县长蒋文俊任组长，县政府法制室主任钱长鹏、县国土资源局局长申军任副组长，县发改委、县监察局、县财政局、县农业局、县水利局、县电业局、县交通局、县国土资源局等单位负责为成员的国土综合整治工作领导小组，领导小组下设办公室，办公地点设在县国土资源局，各乡镇也要成立相应组织，保证综合整治土地的顺利实施。

　　（二）资金管理。根据《中华人民共和国土地管理法》、河南省财政厅、国土资源厅、中国人民银行郑州中心支行关于贯彻财政部调整新增建设用地有偿使用费政策等有关问题的通知》（#财办〔20*〕85号）、《##省财政厅、物价局、土地局关于印发〈##省耕地开垦费、土地闲置费征收和使用管理办法〉的通知》（#财#外字〔1999〕40号）和《##省政府办公厅关于加强土地调控严格土地管理的通知》（#政办〔20*〕33号）等有关文件规定，耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费全额用于整治土地。县政府安排土地出让金总价款的5%用于综合整治土地和基本农田建设。土地整理项目由县国土资源行政主任部门按有关法律法规审核立项。新增建设用地土地有偿使用费和土地出让金总价款5%由县财政部门安排当年预算，资金下拨到项目承担单位，专款专用，专户管理。县财政和审计部门对资金做监督检查。同时，采取多元投融资渠道，运用各种优惠政策，吸引单位和个人资金，本着“谁整治、谁受益”的原则，鼓励群众自发组织实施综合整治土地。