寸土寸金关乎国计，一垄一亩承载民生。2024年10月《中央办公厅 国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》的发布，在我国耕地保护建设工作中具有里程碑意义。这也是继《粮食安全保障法》单设“耕地保护”专章之后，国家层面再次对耕地保护工作做出的系统性规定。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，浙江深刻理解改革蕴含的历史逻辑，牢牢把握改革明确的战略导向，立足全省实际，采取了一系列“长牙齿”的耕地保护硬措施，谋划了一批推动改革落地的耕地保护重点工程，全力打造最严格的耕地保护体制机制创新省，全省耕地保护工作取得明显成效。

　　浙江是经济大省，资源小省，以占全国1%的国土面积，承载了全国4.6%的人口，实现了全国6.4%的经济总量。该省是典型山地为主的省份，地形总体呈现“七山一水二分田”的态势，土地资源匮乏情况明显，人均耕地面积只有0.3亩，为全国中等水准的24%。浙江省耕地现状呈现如下特点。

　　零星碎片耕地较多。浙江省域内耕地相对集中连片的只有杭嘉湖平原、宁绍平原和温台平原三大平原，平原面积仅占全省总面积的23.2%；全省耕地平均图斑面积仅为12亩，其中小于50亩的图斑占耕地图斑总数的95%。由于耕地碎片和分散化难以形成相对完整的农业生产条件，不利于规模化、机械化、现代化农业生产，浙江粮食自给率仅为26%。

　　多田空间布局存在错位。由于浙江省在耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区等多田管理方面尚未实现统一规划、统一建设、统一管护，目前省域内永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区重叠率总体偏低。2023年年底，全省永久基本农田与高标准农田重叠部分占永久基本农田面积的72%，永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区重叠面积仅占永久基本农田面积的30%，不利于优质耕地长效管护，进而影响农业空间整体治理效率。

　　耕地质量总体不高。浙江省耕地质量平均等级仅为8.16等，还存在不少15度以上山坡耕地和25度以上永久基本农田，立地条件的先天不足影响着耕地质量。同时，随着城镇化进程中下山移民、农民进城，一些地方出现了“人走田弃”的现象，宝贵耕地资源抛荒撂荒。此外，一部分耕地位于河道、湖区、林区等范围内，不宜长期稳定利用，还需逐步调整。

　　近年来，浙江省制定实施了20条“长牙齿”的耕地保护硬措施，积极构建“人防+技防”的耕地保护新格局和违法违规占用耕地行为“早发现、早制止、严查处”的新机制，大力实施“多田套合”农用地布局优化、林耕置换、“百千万”永久基本农田集中连片建设等一系列组合拳，耕地保护工作取得明显成效。浙江省具体做法如下。

　　（一）以“动态清零”为目标，持续完善“人防+技防”四个体系，耕地保护基础全面夯实

　　浙江省不停地改进革新“人防+技防”耕地保护常态化监督管理机制，提出“动态清零”目标，强力组织并且开展违法占用耕地“零新增”行动，实现违法占用耕地“早发现、早制止、严查处”。浙江重点构建完善了以下4个体系。

　　构建完善“图数对应”的空间账本体系。浙江将全省现状耕地、永久基本农田、高标准农田、粮食生产功能区以及耕地恢复潜力等带图斑、数量和位置上图入库，做到耕地家底一目了然。同时，打通调查、审批、执法等相关业务系统，保证数据动态更新，可随时一键查询；推动耕地保护与用地报批、卫片执法等数据“一动皆动”，将耕地资源空间账打造为“活账本”。

　　构建完善“人田对应”的人防责任体系。2022年5月，浙江省委、省政府全面实施“田长制”，与“河长”“林长”相结合，落实6万多名省、市、县、乡、村五级田长和村级巡查员，做到“人田对应”，确保每块耕地都有专门责任人。截至2024年年底，通过田长和巡查员巡查，浙江省耕地“非农化”“非粮化”问题的闭环处置率达95.5%。

　　构建完善“动态清零”的执法监督管理体系。2023年5月，浙江省在全省部署开展违法占用耕地“零新增”集中攻坚行动，按照“当年问题‘动态清零’，历年问题逐步消除”的总体思路，从严打击新增违法占用耕地。到2023年7月，浙江省基本完成“零新增”集中攻坚任务，并常态化保持。

　　（二）以“三大工程”为抓手，逐步实现农田空间“三个蝶变”，农用地空间布局整体跃升

　　浙江省结合地区资源环境条件，充分尊重农业生产规律，统筹优化实施各类农田建设项目，逐步的提升耕地连片度和耕种便利度，推动建成田成方、路成网、渠相连的美丽田园。其中，重点推进实施了三大农田建设工程。

　　深化集中连片建设，变“小田”为“大田”。为推动农业生产现代化、规模化、机械化，浙江通过“百亩方、千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片建设，有力推动农田集中连片、耕地质量提标、耕种效率提档，实现耕地从“满天星”变“千亩方”“万亩方”。截至2024年年底，全省累计建成集中连片优质耕地超216万亩，其中百亩方606个、千亩方775个、万亩方46个，逐步改善耕地和永久基本农田碎片化问题，助推耕地保护和现代农业发展。

　　探索林耕置换试点，变“山上”为“山下”。2023年，浙江省自然资源厅联合省林业局制定印发了《浙江省统筹推进陡坡与平原农用地布局优化和整治提升试点方案》，按照宜耕则耕、宜林则林的原则，在全省42个县（市、区）启动林耕置换试点工作，着力破解“耕地上山、林地下山”带来的功能错位、布局散乱等问题。

　　实施耕地功能恢复和质量提升，变“差田”为“好田”。浙江省在保护生态的前提下，结合各地特色农业产业布局情况，最大限度地考虑群众意愿、作物生长周期、市场经济状况等，优先将滨海盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、草地等其他农用地实施耕地功能恢复。首先，他们按照先易后难的原则，制定了耕地功能恢复计划。其中，对于集中连片、禀赋良好的恢复耕地，直接纳入永久基本农田储备区管理；对于适宜开展特色农业的园地、林地，保留其原有种植情况。其次，他们推进耕地质量提升，通过高标准农田建设与提质改造、农田水利和田间配套工程建设，改善农田水土保持情况，提升农田综合生产能力。

　　（三）以“多田套合”为牵引，深入推动“土地综合整治+”，乡村空间治理集成改革

　　2023年以来，浙江省率先实施“多田套合”改革，即以耕地为基底，通过“认定一批、建设一批、整治提升一批”，推动永久基本农田与高标准农田的双向奔赴和空间布局的合二为一，并按照“好中选优、优中选精”原则，将粮食生产功能区全部纳入永久基本农田和高标准农田范围内，系统推进“农用地—耕地—永久基本农田/高标准农田—粮食生产功能区”层层套合，着力构建集聚高效、共美共富的“金字塔”型农用地保护利用新格局。同时，浙江省以“多田套合”为牵引，切实增强农用地布局优化改革的系统性、整体性和协同性，统筹推进乡村规划引领效能提升和农村土地制度改革深化，按照“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”的原则，以农业空间治理带动乡村地区资源重组、空间重构、功能重塑、产业重整、环境重生。

　　探索建立4个“合一”机制，统筹整合涉农部门力量。浙江省着力打通跨部门、跨业务壁垒，推动永久基本农田与高标准农田统一规划、统一建设、统一验收、统一管护、统一运营，加大政策集成，整合涉农资金，整体提升农业空间治理效率，最终形成农田协同建设管护方案。

　　一是推进部门底图底数合一。浙江省坚持国土空间唯一性，以国土“三调”为基准，全面校核农业农村部门高标准农田和粮食生产功能区空间数据，呈现耕地真实数量与利用情况。

　　二是推进农田规划建设合一。浙江省以国土空间规划为基础，协调耕地保护利用、高标准农田建设、农田水利灌溉等相关专项规划，通过直接认定一批、立项建设一批、整治提升一批、有序退出一批，因地制宜统筹农田建设项目安排。

　　三是推进涉农资金运用合一。浙江省坚持政府统一主导，探索建立“多个渠道引水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的资金使用机制，统筹使用相关涉农涉耕涉粮资金。

　　四是推进多田占补平衡合一。浙江省探索建设“多田储备区”，将永久基本农田储备区中符合规定标准的地块同步纳入高标准农田储备区，未来重点项目建设占用时，可一次性实现“同占同补”。全省多田套合率从2023年的72%提高到2024年的76.6%，建成永久基本农田储备区43万亩。同时，全省土地综合整治项目区内“多田套合”比例达81.9%，较2023年提高5.5个百分点。

　　探索“产业导入+运营前置”模式，激活乡村空间潜能。浙江省巩固深化土地综合整治平台作用，聚焦破解多田空间红线交织难题，合理导入农业多种生产经营模式，推动乡村产业振兴，促进农业增效、农民增收。

　　一是发展规模经营，推动良田粮用。浙江省释放耕地集中连片效益，持续实施科技强农、机械强农行动，逐步的提升粮食生产的规模化、组织化、机械化程度。如，衢州市衢江区富里“万亩方”永久基本农田集中连片整治项目应用“农田整治+规模经营”模式，整治后“多田套合”率达到98%。其引进专业种植团队进行统一流转、规模经营后，实现耕地“零抛荒”。

　　二是实施复合利用，推动优地优用。浙江省在符合耕地用途管制要求的前提下，积极探索推广轮作、混种、套种、套养等模式，全力发展现代化设施农业、高效农业。如，湖州市长兴县和平镇发展稻蛙共生，亩产效益可达1万余元，户均增收5000元/亩；虹桥乡发展“水稻+西兰花”稻蔬轮作，从传统的“一年两季”增加到“两年五季”，亩均收入从原来的2800元提高到1万元。

　　三是探索长续利用，推动留空留白。浙江省适度安排与农田建设相配套的留白空间，满足农业特色产业项目所需的建设和生态空间，为“诗画江南”预留更多发展空间。如，衢州市龙游县东华街道等4个街道跨乡镇土地整治项目在项目区内预留560亩现代农业产业高质量发展空间，其中42亩已用于新建美丽牧场，开展农业碳汇技术应用，预计可“抵消”农业碳足迹22.7%。

　　做好“土地综合整治+”文章，提升乡村空间治理效能。浙江省紧盯提升农田质量、盘活低效用地、优化生产力布局“三大目标”，着力打造“城乡融合、现代农业、产业升级、乡村记忆、绿色发展”五大示范样板，以跨业务跨部门跨区域资源打通整合，促进“三生”融合、三产融合、城乡融合。

　　一是建立因地制宜的整治“项目库”。浙江省严守耕地保护、生态保护、群众利益“三条底线”，建立全类型整治项目“规划—立项—建设—验收—管护”全周期一体化、常态化协同管理机制，并以稳妥有序、因地制宜、分类推进为原则，建立土地综合整治项目准入退出机制。2025年，浙江省预计完成验收100个、谋划储备100个、扩面共同富裕试点50个以上的项目。

　　二是充实土地和金融政策“工具箱”。浙江省集成创新耕地、林地、园地、水域等空间布局优化管控机制，破解各类空间占补平衡难点堵点；加强土地综合整治与耕地占补平衡、城乡增减挂钩、集体经营性建设用地入市等改革衔接落地。同时，针对各地改革过程中项目资金筹集、永久基本农田布局优化、高标准农田认定等难点堵点，积极争取超长期国债专项申请通道，支持探索地方政府债券、政策性金融资金、社会资本参与等多元化投入机制。

　　三是探索资源导向型开发“新模式”。浙江省采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动“公益性+经营性”项目打捆实施，探索资源权益指标市场化交易，提升项目整体效益和融资吸引力。

　　随着经济社会持续健康发展和居民生活需求的升级，群众对耕地功能的要求在不断发生明显的变化，其从耕地系统中获取生态服务、景观服务、旅游观光休闲服务等的需求也日益强烈。面对这些需求的动态变化，作者觉得，有必要健全保障耕地用于种植基本农作物的相关管理体系，推进耕地功能多元复合和差异化利用，鼓励和培育乡村农业经济发展、助力农村居民收入增长，以此来实现粮食安全与强农惠农并重。基于此，作者觉得，未来要逐步高水平推动耕地保护，应抓住以下两个核心要素。

　　坚持耕地粮食生产核心功能不动摇。作者觉得，应完善和强化耕地保护补偿机制，坚持“以补定占”，严格落实耕地占补平衡管理，积极巩固耕地的粮食生产和重要农产品保障功能，分类稳妥开展耕地功能恢复，坚决打击违法占用和破坏耕地行为；加快、加强耕地质量建设，持续推进高标准农田建设和验收，对具备条件的优质耕地加大保护和建设力度，提升耕地总体质量，确保粮食增产；挖掘和利用闲置耕地资源，对当下存在无序转变、低效利用、闲置浪费、资源错配等问题的耕地进行治理提升，增加耕地后备储量。

　　坚持提升耕地内生造血功能不松动。笔者建议，应壮大富民产业，构建多元化食物供给体系，延长农产品产业链，打造绿色有机的高质量农产品，使农业生产与社会产品需求相匹配，统筹考虑粮食生产和农民增收的关系，带动强农惠农；培育乡村新型产业形态，挖掘地域耕地景观生态功能，提升耕地ECO服务能力；在条件适宜的地区推动文化与旅游产业高质量发展，带动村民培育具有生态特色的家庭农场，打造“高效、好看、好玩”的农文旅休憩场所，借助农业一二三产业的发展，助力乡村振兴战略落到实处，实现惠农富农。