编者按：实施全域土地综合整治是未来各地推动国土空间优化、促进乡村振兴和城乡融合发展的重要举措，本期收集部分国内先进地区的全域土地综合整治的地方政策、创新模式、经验教训，供各位领导和有关部门参考借鉴。

　　※安徽省自然资源厅牵头起草《安徽省关于学习运用“千万工程”经验深入推动全域土地综合整治工作的实施建议(征求意见稿)》

　　※河南省自然资源厅、农发行河南分行联合为全域土地整治项目提供长期低息贷款

　　※自然资源部出台《关于学习运用“千万工程”经验深入推动全域土地综合整治工作的意见》》

　　※江苏宿迁新庄镇——以生态修复与产业协同发展为核心目标，探索乡村振兴与城乡融合的实践路径。

　　近日，安徽省自然资源厅牵头起草了《安徽省关于学习运用“千万工程”经验深入推动全域土地综合整治工作的实施建议(征求意见稿)》，提出以县域为实施单元，优化城镇开发边界，允许在耕地总量不减少的前提下调整零散耕地布局，永久基本农田调整规模不超过乡镇原面积的5%。

　　日前，农发行山东省分行通过政策性金融支持全域整治，在烟台召开信贷政策宣讲会，探索“政银合作”模式，推动项目落地。

　　近日，河南省自然资源厅、农发行河南分行达成了三年内不少于500亿元的授信额度，为全域土地整治项目提供长期低息贷款(20年期利率在基准利率LPR左右，单个项目贷款一般不超过5亿元)。

　　2024年底，广东省举办首届全域土地综合整治项目推介活动，签约52个项目、总金额超1400亿元，并引入社会资本331亿元，重点投向农用地整理、建设用地腾退和生态修复。

　　▲自然资源部出台《关于学习运用“千万工程”经验深入推动全域土地综合整治工作的意见》

　　土地整治是“千万工程”迭代升级的重要平台和抓手。2019年，自然资源部部署开展全域土地综合整治试点。截至2023年年底，全国1304个试点累计完成综合整治规模378万亩，实现新增耕地47万亩，减少建设用地12万亩，形成了一系列可推广、可复制的宝贵经验，全域整治成为优化空间布局、服务乡村全面振兴的重要平台。

　　《意见》要求，充分的发挥全域土地综合整治的平台作用，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用有关政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。《意见》确定了坚持人民至上、共建共享，坚持规划先行、统筹谋划，坚持实事求是、量力而行，坚持立足当下、谋划长远等基本工作原则。

　　《意见》明确，坚持省负总责，由省级自然资源主管部门制定实施意见或管理办法；县级统筹谋划，合理划分实施单元；鼓励群众全过程参与，科学编制实施方案；依法依规开展项目立项、实施、验收等工作，落实后期管护责任，做好地籍调查和确权登记。

　　《意见》提出，在保持空间布局总体稳定的前提下，可对土地开发利用方式来进行局部微调、统筹优化。针对农用地集中连片整治、建设用地整理、自然生态本底保护修复等主要整治内容，明确了整治目标、任务、支持政策和底线要求，并对整治工作中“三区三线”优化微调、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策运用作出详细规定。

　　在实施保障方面，《意见》要求完善工作机制、鼓励多方参与、做好资金统筹。按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，充分的发挥农村基层党组织、基层群众、专家、智库和土地经营权主体的作用，通过财政支持、金融支撑、社会投入、政策驱动等多渠道落实整治工作资金保障。

　　《指南》包括正文和附录两部分，正文包括总则、整治内容与要求、实施条件与负面清单、实施路径、实施方案编制与报批、项目管理、监测监管、维护群众合法权益等内容；附录包括术语和定义、“三区三线”调整情形和程序、实施方案编制要点、土地权属调整基本要求等内容。

　　明确了全域土地整治的详细的细节内容为农用地整治、建设用地整理、生态保护修复和特色整治。

　　《实施要点》是依据乡镇国土空间规划和村庄规划的功能和布局，以乡镇内几个或多个村庄为实施主体划定范围。此次《指南》明确规定了以县域为统筹单元，依据国土空间规划，用于指导以单个乡镇或跨乡镇为实施单元的全域土地综合整治的活动。

　　原《实施要点》对整治区域内新增耕地面积原则上不可以少于原有耕地面积的5%做约束性要求。此次《指南》明确规定县级人民政府根据当地经济社会持续健康发展水平，综合研判整治的必要性和可行性，选择有整治需求、整治条件、整治能力的乡镇开展全域土地综合整治，对原新增耕地面积增加5%未做硬性要求。

　　此次《指南》对负面清单也做出了相应调整。在耕地保护方面，由原难以完成耕地和永久基本农田面积增加5%要求的纳入负面清单，调整为未落实永久基本农田“先补划后调整”要求的纳入负面清单；在资金保障方面，对于资金保障不足,新增地方政府隐性债务的，纳入负面清单。

　　此次《指南》精确指出，全域土地综合整治工作由省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划，明确了责任主体和各部门职责。

　　《指南》明确了实施方案编制依据、目标、内容、资金保障措施和实施期限等。以县级人民政府为实施主体报省级审批，由省级组织审查，符合标准要求的予以批复。经批准和备案的实施方案，是开展全域土地综合整治项目设计、实施、验收、监管的基本依据，应及时公布并在整治区域内长期公开。

　　各地应按照省级管理办法和有关技术规范开展子项目立项、实施、竣工验收、后期管护等。子项目实施应严格执行相关行业领域技术规范和管理要求。部结合卫片执法、自然资源督察等工作，将涉及全域土地综合整治的疑似问题反馈地方。

　　原《实施要点》要求县级牵头日常监管、省级组织按时进行检查、部级进行动态监管。此次《指南》明确省级作为监管主体，要建立健全全过程监督管理机制并明确各级监测监管责任，完善有关技术规范，指导市、县依法依规组织实施，对涉及其他责任部门的，应明确各部门在全域土地综合整治实施中承担的职责。

　　《通知》要求，各地要提前谋划，坚持“项目为王”，结合“百千万工程”典型县镇村建设、新型城镇化建设试点、农文旅发展融合试点等加强具体项目谋划。各地要在2024年底前正式报送全域土地综合整治实施方案，省自然资源厅将采取“提前申报、集中审批”的方式，原则上在2025年初完成2025年度全部实施方案的审批。

　　《通知》强调，开展全域土地综合整治工作要实事求是、因地制宜、量力而行，充分尊重群众意愿，切实维护群众合法权益，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”。不得在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田，禁止将拟调出的永久基本农田地块先行用于非农建设。不得以试点名义实施未批先建等违背法律规定的行为，不得将已存在违法用地行为的项目纳入全域项目清单。各地要切实履行好主体责任，尽快细化实施方案，扎实推进整治任务按时高质量完成，同步规范做好全域土地综合整治各类项目的数据填报工作。《通知》提出，各地要按照节点期限和工作要求有序开展全域土地综合整治子项目验收和整体验收工作，积极引导吸收当地群众代表参与验收。同时，要及时总结推广推进全域土地综合整治的好经验、好做法、好成效，强化典型带动，打造一批典型项目和精品工程。

　　地券：解决土地空间腾挪问题。通过将低效、闲置建设用地腾退复垦为农用地，形成包含建设用地指标、耕地数量等的凭证，允许区内交易流转，最低保护价为建设用地指标30万元/亩、水田指标30万元/亩。

　　房券：保障村集体发展权益。拆除非住宅物业并复垦后，村集体可凭房券兑换产业保障房或过渡期租金收益，确保可持续收入。2024年修订后，房券适合使用的范围扩大至基础设施建设项目征收土地，并允许区内交易。

　　绿券：平衡生态保护与城市发展。对不宜复垦但可复绿的土地，验收后按比例奖励新增建设用地指标，激励生态修复。

　　首创“四券联动”机制：除三券外，新增“金券”破解融资难题，形成“地券腾挪空间、房券保障权益、绿券修复生态、金券注入资金”的全链条解决方案。

　　建立“指标池”与交易平台：整合建设用地指标，允许镇街间协商转让或公开交易，提升土地资源配置效率。

　　数据成效：截至2025年，南海累计整治建设用地6.5万亩、农用地4.7万亩，实施生态修复22.3万亩，建成连片产业园区20个，新增耕地2200亩，复垦复绿3000亩。

　　生态修复案例：金沙岛国家湿地公园通过绿券政策完成生态修复，腾退建设用地超万亩，同步建设碧道309公里、农村“四小园”近万个，优化生态布局。

　　里水镇逢涌村项目：通过“地券+房券+绿券”组合改造，腾退低效工业用地355亩。其中房券项目兑换产业保障房2万余平方米，村集体年租金收入从50万元增至360万元，增长7倍。

　　丹灶镇良银心千亩水田垦造：复垦后每亩水田租金收入4100元，叠加奖金和房券补贴，同时推动文旅招商，实现生态与经济双赢。

　　南海“三券”制度入选“中国改革2022年度典型案例”，获国务院奖励用地指标4680亩及省级财政奖补资金3000万元。

　　一是坚持规划引领，打破村界，对横峰大道两侧22个村的农村居民点、产业平台、耕地等各类用地布局做到合理调整。

　　二是大力盘活存量。以整村拆建为抓手，将存量建设用地整合成块，通过集中建设安置小区、统一建设标准厂房，同时产生数量可观的流量建设用地。

　　三是强化政策激励。按照“政府得空间、群众得实惠”的思路，采取“套房+厂房”安置模式，真正让利于村、让利于民。

　　规模化将原来散乱分布、违规经营的制鞋产业集中搬迁入工业园区，实现工业产业向园区聚集，推动村容风貌提升、工业产业优化聚集；农业产业布局优化，推动农业可持续高水平质量的发展，实现耕地集中连片。

　　▲江苏宿迁新庄镇——以生态修复与产业协同发展为核心目标，探索乡村振兴与城乡融合的实践路径。

　　利用城乡建设用地增减挂钩政策，将腾退的建设用地指标优先用于镇区产业园区和文旅项目，实现城乡要素双向流动。

　　社会资本参与：吸引企业投资袁家村项目，形成“整治+开发”可持续模式，企业通过运营收益反哺生态维护。

　　全过程参与：整治方案经村民代表大会表决，搬迁安置遵循“先建后拆”，保障农民宅基地使用权和土地收益权。

　　收益共享：土地流转租金、项目分红等直接惠及村民，避免“政府热、农民冷”问题。

　　新庄镇将耕地保护、生态修复与产业升级统筹推进，避免“单点突破”，体现了全域整治“山水林田湖草沙生命共同体”理念。

　　通过生态修复提升环境承载力，进而导入绿色产业（如生态旅游），破解传统乡村“保护与开发”的对立矛盾，为同类地区提供可复制模式。

　　探索“土地整治+产业准入”联动机制，如规定文旅项目必须配套生态保护的方法。试点跨县域指标交易，扩大整治资金筹措渠道。

　　目前广东省全域土地综合整治工作取得了一定成效。截至2024年，全省已批准全域土地综合整治实施方案共47个，实施农用地整理40万亩，建设用地整理6.4万亩。佛山市南海区作为省级试点，创新推出“三券”制度，有力促进了全域土地大整治、大腾挪。全省通过全域土地综合整治，已累计投资411亿元，整理农用地约1.67万亩、建设用地2.32万亩、生态修复23.83万亩，展现了强劲的发展势头。

　　全域土地综合整治规划体系和空间体系的缺位，导致政府统筹调控不足，利益协调难度较大。各地区各部门缺乏协同联动机制，基层理解和操作不一致，影响了政策的落地效果。

　　由于土地分散在众多农户手中，农户对土地整治的意愿和积极性不高，担心整治过程中权益受损或收益分配不公。土地碎片化也增加了整治活动的协调难度和整治后的土地利用效率。

　　部分土地整治项目与群众利益的关联度不够紧密，忽视了对群众关心的基础设施建设、公共服务提升、生态环境改善等方面的投入。这导致群众对整治工作的支持度和参与度降低。

　　广东省部分土地整治项目产业导入相对滞后，未能及时将土地资源优势转化为产业优势和经济优势。一些整治后的土地仍然处于闲置或低效利用状态，未能吸引优质产业项目落地。

　　一是高位推动，协同联动。建立以省领导挂帅的全域国土空间综合整治协调机制，加强各地市各部门的协同合作。同时，建立全域土地综合整治规划体系和整治空间体系，为整治工作提供科学指导和有力支撑。二是完善配套政策体系。聚焦“三个挂钩”，即优化“增减挂钩”机制、完善“增存挂钩”机制、探索“增效挂钩”机制。从市区层面统筹谋划，制定建设用地指标在区域内流转的有关政策，并将资源要素向优势地区倾斜。三是加强完善“三券”制度。建立统一的“三券”管理平台，拓展“三券”的应用场景，充分的发挥其激励和引导作用。四是优化耕地质量评价体系和动态评价机制，强化信息化管理平台建设，精准提升耕地保护水平。

　　一是设立土地综合整治专项基金。构建“政府引导资金+专项债+政策性金融+社会资金”的多元资金参与模式。二是创新金融理财产品和服务。鼓励金融机构开发适合土地综合整治的金融保险产品，如土地收益权、土地整治项目收益债券、土地整治基金、土地流转履约保证保险等，为整治项目提供多样化的融资选择。三是探索土地整治收益权转让和证券化，吸引社会资本投资。四是探索建设全域土地综合整治运营平台。发挥国企引领和支撑作用，吸引非公有制企业等多方参与投资，实现整治项目的专业化、市场化运作。

　　一是完善群众参与机制。建立健全群众参与土地整治的组织体系和制度规范，确保群众的知情权、参与权和监督权得到一定效果保障。二是加强利益联结。将土地整治与群众的切身利益紧密结合起来，让群众从整治中获得实实在在的好处。整治后的土地收益要合理分配给群众，让群众分享整治成果。三是积极稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点政策。允许延包试点地区的流转年限长于第二轮土地承包合同剩余年限，为群众提供更稳定的土地经营权保障。四是注重整治成果的综合效益。要加大对农村基础设施建设、公共服务提升、生态环境改善等方面的投入力度，提高群众对整治工作的满意度和支持度。

　　一是探索建设用地“小块并大块”新模式。通过整合零星低效用地资源并进行统一规划和开发利用，提高土地利用效率和产业集聚水平。二是打造全域土地综合整治运营平台并发挥其引领和支撑作用。吸引非公有制企业等多方参与投资并覆盖“规划+项目+投融资+实施+运维”全流程服务，实现整治项目的专业化管理和市场化运作。三是通过“资源资产注入、授予经营权”等方式引进有实力的国企、央企和社会资本热情参加全域土地综合整治工作并推动其向纵深发展。四是出台相关措施支持实施主体取得建设用地使用权、农用地经营权和相关资产运营权等权益保障措施，并通过产业增收、土地流转等方式增强其持续经营及盈利能力水平。五是加大重点产业招商，积极引进优质产业项目落地，提高土地的经济贡献率水平。