土地储备政府专项债券（以下简称“土储专项债”）是地方政府为土地储备而举借的一种地方政府专项债。我国土储专项债主要发行阶段为2017年7月至2019年9月。2019年9月国常会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”后，各地停止了土储专项债申报和发行。

　　2024年10月12日，财政部相关负责人在国新办发布会表示，允许专项债用于土地储备，并支持地方政府运用专项债回收合乎条件的闲置存量土地。10月17日，在介绍促进房地产市场平稳健康发展有关情况的国新办发布会上，财政部相关负责人再次表示，将推动专项债收储土地工作尽快落地。时隔5年土储专项债重启扩大了专项债资金的适合使用的范围，对缓解地方财政金钱上的压力、稳定房地产市场、提振地方经济起到了重要的推动作用。本文重点分析了土储专项债的发展历史、2017—2019年云南省土储专项债券发行的详细情况、项目谋划要点、案例分析和重要政策，以期对全省新一轮土储专债项目的启动发行起到参考作用。

　　地方政府土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个投向领域，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式。其中土地储备是指“地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理规划利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为”，而土储专项债是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（以下统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。

　　土储专项债是土储融资制度演变下的阶段性产物。从2001年4月土储制度建立以来 ，土储融资经历了五个阶段的演变：

　　第二阶段：2008—2016年，对土储贷款的管理逐步加强。2014年9月《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》发布，开始全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金只能来源于财政拨款或专项债。2016年财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布《关于规范土地储备和资金管理等有关问题的通知》（财预[2016]4号），规定土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格依规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

　　第三阶段：2017—2019年，在地方举债融资规范的大背景下，土储专项债诞生并专项用于土地收储，成为土储融资的唯一来源。2017年5月，财政部、原国土资源部联合印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）。7月，北京发行了全国首批土储专项债，此后全国土储专项债全面启动发行，成为专项债重点投向领域。2017-2019年，全国土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元。土储专项债发行金额占专项债总发行金额的30%以上。

　　第四阶段：2019年9月至2024年5月，为了引导专项债投向基建领域，2019年9月国务院常务会议明白准确地提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。原因是在实践中土储专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换，从而新增地方政府隐性债务。2020年后只在很小范围内保留土储专项债的发行和使用，规定“不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目”。

　　第五阶段：2024年10月12日~，财政发布会公布一揽子财政政策，明确地方债重新用于土地收储领域。

　　‌土地整治项目不属于土地储备项目‌。土地整治项目和土地储备项目在定义和实施方式上有明显的区别。土地整治项目是指在一定区域内，根据土地利用总体设计和土地整治专项规划，对田、水、路、林、村等做综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动‌。土地储备项目是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理规划利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为‌。土地储备项目包括征收、收购、优先购买、收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；储备土地的前期开发；存量贷款还本付息等‌。

　　‌目的不同‌：土地整治项目主要是为了改善土地利用结构和生产生活条件，增加有效耕地面积；而土地储备项目则是为了调控土地市场，促进土地资源的合理利用。

　　‌实施主体不同‌：土地整治项目通常由地方政府或有关部门负责实施；而土地储备项目则由土地储备机构承担。

　　‌资金来源和应用限制范围不同‌：土地整治项目的资产金额来源和应用限制范围较为灵活，能够适用于多种土地利用和开发活动；而土地储备项目的资金主要来自于已供应土地的土地出让收入和其他财政资金，大多数都用在征收、收购、前期开发等‌。

　　综上所述，‌土地整治项目和土地储备项目在定义、实施主体和资金使用等方面存在非常明显差异，因此不属于同一类别‌。

　　2017年，在全国启动土储专项债作为土储融资的唯一途径的大背景下，云南省政府专项债券（十一期）正式发行，被称为省政府发行的第一期土地储备专项债券。发行规模为10亿元，期限为3年，票面利率为3.9%，专项用于滇中新区的土地储备项目。

　　2017—2019年，根据“中国地方政府债券信息公开平台”多个方面数据显示，云南省共发行土地储备专项债券385.5亿元，其中，2017年发行20亿元，2018年发行175.5亿元，2019年发行190亿元。票面利率在3.26%—4.24%之间。

　　注：数据来源于“中国地方政府债券信息公开平台”，梧桐研究院整理，具体以实际发行为准，数据仅供参考。

　　根据“中国地方政府债券信息公开平台”多个方面数据显示，2017—2019年，云南省共有16个地州市发行了土储专项债券，昆明市发行金额最高，达140亿元，占土储项目发行总金额的36.32%。全省共发行项目数量181个，昆明市和普洱市发行项目数量最多，分别为39个和34个。

　　表：2017—2019年云南省各地州市土储专项债发行项目数量和发行规模统计表

　　注：数据来源于“中国地方政府债券信息公开平台”，梧桐研究院整理，具体以实际发行为准，数据仅供参考。

　　云南省土储专项债发行期限为3年期和5年期两种，无其他创新期限结构，3年期发行金额为109亿元，5年期发行额较3年期高，达276.5亿元。

　　注：数据来源于“中国地方政府债券信息公开平台”，梧桐研究院统计整理，具体以实际发行为准，数据仅供参考。

　　在2024年10月12日举行的“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高水平发展”新闻发布会上，财政部副部长廖岷表示：下一步将坚持严控增量、优化存量和提高质量，积极研究出台有利于房地产平稳发展的政策措施。

　　2024年10月17日，自然资源部在国新办发布会上表示，对于允许专项债用于土地储备的具体支持范围，“将第一先考虑企业无力开发、不愿开发，还没有动工建设的住宅商务用地。”据此，本次土储专项债重点支持的范围，应是已经以出让方式获得土地使用权后，因为资金等法定原因无力履行出让合同，且较难转让的经营性建设用地。支持范围和内容有以下几点：

　　‌回收闲置土地‌：土储专项债大多数都用在支持地方政府回收合乎条件的闲置存量土地。考虑到当前各地闲置未开发的土地较多，土储专项债能够适用于回收这些闲置土地，减少闲置土地，增强土地供给的调控能力‌。

　　‌新增土地储备‌：对于确有需要的地区，土储专项债也能够适用于新增的土地储备项目，进一步调节土地市场的供需关系‌。

　　‌收购存量商品房‌：用土储专项债收购存量商品房，用作各地的保障性住房，既可以消化存量商品房，促进房地产市场的供需平衡，又可以优化保障房的供给，满足中低收入人群的住房需求‌。

　　‌调整保障性安居工程补助资金‌：优化保障性安居工程补助资金的使用方向，适当减少新建规模，更多通过消化存量房的方式来筹集保障性住房的房源‌。

　　税收政策优化：土储专项债政策还涉及税收政策的优化，目前正在研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策，进一步研究加大支持力度，调整优化相关税收政策，促进房地产市场平稳健康发展‌。

　　当前，在房地产市场发生根本性变化和地方政府收入压力不断加大的前提下，土储专项债的重启意义重大：

　　‌缓解地方政府金钱上的压力‌：土储专项债能够补充地方政府在土地储备过程中的资金缺口，缓解地方政府的债务压力‌。

　　‌降低城投资金占用和债务负担‌：通过土储专项债，能够大大减少城司的资金占用和债务负担，解决地方国企和城司被动拿地但无法开发的问题‌。

　　‌解决新增地方债缺项目和闲置问题‌：重启“土储专项债”能解决新增地方债缺项目和资金闲置问题，改善地方债务资金使用效率‌。

　　‌稳定房地产市场‌：土地储备项目有助于稳定房地产市场，通过优先支持企业无力开发、不愿开发且尚未动工建设的住宅商务用地，促进市场健康发展‌。

　　‌降低城投资金占用和债务负担‌：土地储备项目能够大大减少城投企业的资金占用，降低其债务负担，解决地方国企和城投被动拿地但又无法开发的困境‌。

　　土地储备专项债券大多数都用在土地储备项目。这些项目包括土地的‌征收、‌收购、‌前期开发和‌整理等。土储专项债的发行和使用必须严格对应到具体项目，并且要有稳定的预期偿债资产金额来源，通常以‌国有土地使用权出让收入或‌国有土地收益基金收入来偿还。项目使用需要注意的几点和谋划要点如下：

　　‌项目对应‌：土储专项债的发行和使用必须严格对应到具体项目，确保项目的资产和收益能够覆盖债务。单期土储专项债可以对应多个地块项目，每期土储专项债只涉及一个行政区域。

　　‌期限管理‌：土地储备专项债券的期限原则上不超过5年，确保债务的短期性，减少长期负债风险。同一地块土储专项债资金可大致分为多种期限。

　　‌偿债资产金额来源‌：项目应当有稳定的预期偿债资产金额来源，通常以国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入来偿还。

　　‌动态监管‌：各级土地储备机构应当加强储备土地的管理，理清土地产权，按照有关法律法规完成土地登记，加强储备土地的动态监管和日常统计，及时评估储备土地资产价值。

　　‌债务管理‌：地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务，不可以通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务，不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

　　‌科学规划和管理‌：土地储备计划的编制和实施应以土地利用总体设计、城市总体设计和城市近期建设规划为依据，确保所有储备土地符合规划要求。同时，建立储备土地数据库，对储备国有土地统一入库管理，统一供应‌。

　　‌供储结合，规模适度‌：根据城市规划，适时对基础设施完备、工业集聚区和重大项目区等城市规划发展重点方向的商服及商住用地实行收购性储备，确保供地计划的科学性和合理性‌。

　　‌净地收储‌：凡收储入库土地必须做到产权清晰、无查封、无抵押、无担保，出让前一定要做好地上建筑物、附着物、地下构筑物、障碍物等清除工作，确保净地储。

　　‌信息化管理‌：加强土地储备的信息化管理，利用现代信息技术提升土地储备工作的效率和透明度‌。

　　‌严格控制新增建设用地供应‌：坚持“以存量定增量”，狠抓存量盘活，促进土地节约集约利用‌。

　　通过以上要点，可以轻松又有效谋划和管理土地储备项目，确保其顺利实施并达到预期效果。

　　项目简介：云南省昆明市滇中新区小哨片区土地储备项目位于云南省昆明空港经济区小哨片区，规划可开发用地面积约 8570 亩，项目总投资约68亿元。可出让土地面积5985亩，其中商业、住宅用地5500亩，综合用地485亩，按照空港经济区土地市场行情和未来土地动态走势综合评定，预计可出让收入约120亿元。截至2017年，累计完成投资30.24亿元，并完成约3274亩集体土地、约2000 亩国有土地征收和拆迁工作，其它土地征收、拆迁及前期开发工作有序推进。

　　项目融资方案：项目计划发行专项债券资金2亿元，债券期限为3年。项目发行的专项债券严格按照约定的用途使用，对应项目预期土地出让收入作为债券还款来源。债券存续期内，预计土地出让收入为 49.83 亿元；预计支出合计2.24亿元；包括：债券存续期内利息支出总计0.24亿元（按年付息，年利率4%测算），债券还本支出2亿元（到期还本），因此该项目土地出让收入可完全覆盖本息支出。

　　项目简介：昆明市土地储备专项债券募集资金用于东连接线支线(官渡辖区）方旺片区地块、西翥落水洞二期、厂口片区地块项目、巫家坝城市中心土地地块、昆明呈贡KCC2018-4 号地块项目、昆明呈贡KCC2018-5 号地块项目、东连接线支线(官渡辖区)金马片区土地储备项目、昆明市西山区团结花红园土地地块、新飞林及周边地块、云南省昆明市滇中新区李其片区土地储备项目（地块一）、云南滇中新 区东盟产业城土地储备项目（一期）、云南省昆明市滇中新区小哨片区土地储备项目（地块一），11个项目所在区域均位于昆明市辖区内。昆明具有多元的生态环境、深厚的历史背景和文化以及辐射南亚东南亚的地理位置，是全国面向南亚、东南亚的城市会客厅；是生态、产业、宜居功能复合城。同时昆明气候宜人，公共交通发达，发展的潜在能力巨大，是滇中城市群的核心圈、亚洲 5 小时航空圈的中心，国家以及物流布局城市之一，本项目具有得天独厚的地理和交通区位优势。

　　项目融资方案：此次债券发行对应的 11 宗地块计划收储土地面积合计13260.42 亩，项目总投资合计 111.66 亿元，其中自筹资金 46.16亿元，计划发行专项债券 55.00 亿元。地块大部分于2019 年以后进行出让，预计土地出让收入合计 191.73 亿 元。土地出让前，专项债券还本付息资金通过该地区土地出让金政府净收益安排。融资成本测算方面，以东连接线支线 （官渡辖区）方旺片区土地整理储备项目为例，该项目总投资 22676 万元，预计地块出让收益（扣减计提基金）47652 万元，此次发行债券2亿元。此次昆明地区土地储备专项债券对应地块项目预计土地出让收入对专项债券还本付息金额的覆盖倍数为1.19 至3.92之间，项目收益可以覆盖专项债券还本付息。

　　项目简介：昆明市五华区林家院周边地块土地整理项目为土地储备项目，项目实施主体昆明市土地矿产储备中心。项目地块位于昆明主城西北部，属于五华区西北片区昆武高速以东区域，距离昆明长水国际机场 28 公里，距离呈贡新南站34 公里，距离草海直线 公里，距市中心三市街直线 公里。项目为林家院公租房周边区域，本次整理为地块二，地块西侧接林家院公租房地块，南侧及西侧分别接 20 米规划道路，收储用地面积约为70139㎡，约105.21 亩。

　　项目融资方案：土地储备专项债券项目用地面积为105.21 亩，项目土地收储费用共计约25600.94 万元，其中：征地费用 15059.77 万元，拆迁费用2665.74万元，土地开发整理费7272.83万元，财务费用602.60万元。经初步估算，项目总投资为25600.94 万元，其中土地收储费用17725.51万元，占总投资比例 69.23%；土地开发费用7272.83 万元，占总投资比例28.41%；拟通过储备土地专项债券融资13100万元，本项目建设期为一年，建设期财务费用为 602.60 万元，占总投资比例 2.35%。